Совершенствование административной системы проводилось в духе модернизации всех сторон жизни государства: учитывался опыт ведущих европейских стран, что нашло воплощение в ряде законодательных актов, устанавливающих иерархию учреждений и чиновников. Наиболее важными из них являлись «Генеральный регламент» (1720) и « Табель о рангах» (1722). Основное их значение состояло в унификации, систематизации и в целом общей рационализации административной службы. Впервые в истории страны в качестве основного принципа иерархического (чиновного) деления признавались не происхождение и знатность, а личные способности, образование и практические навыки дворянина. «Табель о рангах» разделила службу на гражданскую, военную и придворную. В новом законе было определено 14 классов (рангов) чиновников. Чины с 14-го по 9-й класс по гражданской службе давали право на личное дворянство, а всякий, получивший 8-й «статский» чин или офицерское звание (с 12-го класса) в армии и на флоте, становился потомственным дворянином. В социальном плане это означало определенную «демократизацию» и возможность социальной мобильности, ибо было узаконено приобретение дворянства выслугой и пожалованием монарха (а не передачей сословных преимуществ лишь по наследству).[4]
Укрепление высшего и центрального аппарата сочеталось с реформой местной администрации, начавшейся еще в первое десятилетие XVIII в. В 1708—1715 гг. воеводская администрация была заменена губернской системой управления. Первоначально страна была разделена на восемь губерний: Московскую, Смоленскую, Азовскую, Киевскую, Ингерманладскую (позднее — Петербургскую), Архангелогородскую, Сибирскую и Казанскую, затем были созданы Астраханская, Нижегородская, Рижская, Воронежская. Губернаторы (в Петербурге и Азове — генерал-губернаторы) обладали всей полнотой административной и судебной власти, им помогали ландрихтер (судебные дела), обер-ко-мендант (военное управление), обер-комиссар и обер-провиантмей-стер (соответственно денежные и провиантские сборы). С 1713 г. при губернаторе существовал совет из 8—12 ландратов (первоначально избираемых дворянами, но вскоре только назначаемых). Уезды, во главе которых стояли коменданты (вместо воевод), делились на доли. В 1719 г. была произведена реорганизация всей системы местного управления с целью приведения ее в соответствие с коллегиальной системой центральных учреждений. В административном отношении страна была разделена на 50 провинций, возглавлявшихся воеводами. Губернии были сохранены, компетенция губернаторов была строго ограничена лишь военными и судебными функциями. В территориальном отношении губернатору подчинялась только провинция губернского города. Провинции делились на дистрикты, управляемые земскими комиссарами. Была сделана, правда неудачная, попытка отделить на региональном уровне суд от администрации. В 1719г. были учреждены нижние (в провинциях и городах) и верхние надворные суды во главе с губернаторами. В 1722 г. нижние суды были упразднены, а верхние надворные суды просуществовали до 1727 г.[5]
Абсолютизм включил в свою бюрократическую систему и церковьХ С утверждением в январе 1721 г. «Духовного регламента», подготовленного сторонником преобразований псковским епископом Феофаном Прокоповичем, была создана Духовная коллегия (с 14 февраля — Святейший Правительствующий Синод) из 12 церковных иерархов, руководимых правительственным оберпрокурором, обеспечивавшим контроль за деятельностью церкви в интересах монарха. Оберпрокурор надзирал за делопроизводством в синодальной канцелярии и начальствовал над церковными фискалами — «инквизиторами», осуществлявшими тайный контроль за духовенством. По сути высшее духовенство стало частью российского чиновничества.[6]
Важным элементом в государственной политике экономического реформирования стало учреждение новых органов управления - коллегий, созданных на основе изучения иностранного опыта и отвечавших за развитие разных отраслей хозяйства. Если в XVII - начале ХVШ вв. в России не было приказов, осуществляющих единое руководство промышленностью и торговлей, то теперь, в середине ХVШ в., впервые в истории государства было организованное управление этими сферами. В системе власти были созданы три специальные коллегии: Коммерц-коллегия, Мануфактур-коллегия и Берг-коллегия. Для упорядочения управления городами в Петербурге был создан Главный магистрат.
Коммерц-коллегия стала центральным учреждением, управляющим торговлей. Она наблюдала за всеми ее отраслями, ведала постройкой и снаряжениями купеческих судов, осуществляла таможенный досмотр, наблюдала за правильностью мер и весов, контролировала действия купцов, ведущих заграничную торговлю, «чтобы они товары посылали туда добрые». Коммерц-коллегия имела право выносить судебные решения по спорам и преступлениям, затрагивающим торговые и таможенные уставы. Первым ее президентом был П.А. Толстой. Принятый в 1719 г. Регламент (устав) определял задачи Коммерц-коллегии следующим образом: 1) оказание помощи купечеству и охрана его от «принуждения и притеснения» со стороны таможенников; 2) обеспечение свободной торговли для русских и иностранцев; 3) пресечение монополизма - «дабы никакие монополии и откупы товаров... позволены не были»; 4) содержание в надлежащем состоянии магистратов, отвечающих за торговые порядки и правила и т.д.
С организацией Главного магистрата создавались благоприятные условия для развития торговли и промышленности в городах. Регламент Главного магистрата, утвержденный в 1721 г., предписывал городским властям проявлять «старание» о развитии торговли, об умножении ярмарок и торгов, заниматься делами «всех купеческих людей», чтобы «рассыпанную сию храмину паки собрать». Одна из задач магистратов состояла в заботе о строительстве бирж, «в которые б сходились торговые граждане для своих торгов и постановления векселей, також и для ведомостей о приходе и отпуске кораблей и коммерции».
Петр I придавал большое значение биржевой торговле и в 1703 г. Построил здание биржи в Петербурге. Первый иностранный корабль, пришедший сюда в 1704 г. был, по преданию, приведен к бирже самим царем. Специальная глава Регламента посвящалась маклерам (брокерам), которых «выбирал Магистрат из числа купцов добрых и во всех торгах искусных людей». Их приводили к присяге и содержали на средства, выделенные купечеством. Но все усилия Петра развить биржевую торговлю были напрасны: в стране господствовало крепостное право, внутренний рынок был слабым, товарно-рыночные отношения не развиты.
Всей промышленностью, кроме горнодобывающей, руководила Мануфактур-коллегия. Ее называли «верховной дирекцией над мануфактурами и фабриками». Она всесторонне регламентировала крупную и мелкую промышленность, контролировала технологию производства. Ее регламент предоставлял право каждому подданному заводить мануфактуру, а коллегия обязывалась помогать владельцу привести ее в доброе и неубыточное состояние, а также помогать капиталом и рабочей силой, а в случае необходимости принуждать «нерадивых компанейщиков» к «порядочному содержанию мануфактур», а наиболее усердных освобождать от налогов. Вместе с тем Мануфактур-коллегия должна была приглашать иностранных фабрикантов, инженеров и мастеров для обучения русских и посылать русских мастеров за границу на обучение.
Для развития предпринимательства, связанного с развитием горнодобывающей промышленности, важное значение имела Берг-коллегия. Она вела поиск новых месторождений, выдавала денежные пособия на их разработку, занималась подготовкой кадров, рассматривала проекты усовершенствования горнозаводской техники. Берг-коллегия из-за границы вызывала «рудознатцев» и рудоплавных мастеров для приискания и разработки горных богатств и для обучения русских горному делу. Берг-коллегия полностью контролировала казенные заводы, а ее влияние на частные предприятия ограничивалось предоставлением им технической помощи и консультаций. Берг-коллегия управляла монетными и денежными дворами, ведала закупкой золота и серебра за границей.
Большое значение для развития промышленного предпринимательства имели решения Берг-коллегии о привилегиях. Одна из них заверяла, что заведенные мануфактуры у владельцев и их наследников «отняты не будут», а конфискация предприятий, практиковавшаяся в XVII в., будет осуществляться только в исключительных случаях. Другая привилегия провозглашала принцип «горной свободы», облегчала лицам недворянского происхождения доступ к разработке полезных ископаемых. Берг-коллегия также гарантировала свободу сбыта продукции предприятий черной металлургии. Подобные же льготы распространялись и на владельцев предприятий легкой промышленности.
Петр I видел, что на Западе городской торг и промысел являются главным источником народного богатства и, сравнивая европейский город с русским, стремился создать у себя в стране экономически сильный торгово-промышленный класс. С этой целью он освобождал горожан от службы на казенных торговых складах и расширял городское самоуправление, надеясь на то, что российские города, как и в европейских странах, станут главным источником пополнения казны. Он не видел принципиальной разницы в положении русских и европейских городов, которая заключалась в том, что города на Западе в XVII-XVIII вв., имели буржуазные экономические свободы и гражданские вольности. Не учитывая это различие, Петр стал проводить в России городскую реформу по западному образцу, опять же опираясь на методы принуждения. В 1720 г. был учрежден Главный магистрат, члены которого выбирались жителями из «угодных и искусных персон», принадлежавших к «первостатейным и пожиточным обывателям», т.е. к наиболее состоятельным слоям. Выборные Главного магистрата утверждались правительством.