В-пятых, в некоторых случаях юридические лица публичного права наделены правомочиями издания нормативных актов, что для юридических лиц частного права исключено. Наглядным примером являются национальные банки или комиссии по ценным бумагам.
В-шестых, в качестве одной из особенностей юридических лиц публичного права признается особое правовое положение имущества данных лиц, которое, как правило, находится в собственности государства и передается юридическому лицу в пользование для осуществления предусмотренной законом или учредительным актом деятельности. В качестве примера могут быть названы государственные научные институты или учебные заведения.
Во всех государствах Кавказа и Центральной Азии существует множество юридических лиц, которых никак невозможно назвать юридическими лицами частного (гражданского) права, даже если ГК содержат информацию о них. Более того, они создаются не в недрах и не на основании норм гражданского права, а согласно законам или другим нормативным актам из области публичного (государственного, административного) права. Прежде всего это касается государства как юридического лица публичного права. Дискуссии по поводу правового положения государства в гражданском праве[19], о его так называемом особом статусе наглядно подтверждают особенности государства как юридического лица публичного права[20]. Вопреки господствовавшему в советской и существующему в постсоветской юридической литературе мнению, государство не является особым субъектом гражданского права. Для гражданского права государство является таким же субъектом права, как все физические или юридические лица (выступает стороной договора, является собственником и т.д.)[21]. Особенностями характеризуется государство именно как юридическое лицо публичного права, и эти особенности предопределены Конституцией страны или другими законами, определяющими компетенцию государства и его органов. Любая попытка объяснения этих особенностей гражданским правом или в рамках гражданского права обречена на неудачу, поскольку исследование сущности и правовой природы государства не является предметом гражданского права. Более того, такой подход противоречит предмету научных исследований и правового регулирования частного права. То, что государство издает нормативные предписания, законы и т.п., характеризует его, прежде всего как юридическое лицо публичного права, является выражением его публично-правовой функции, не имеющей ничего общего с гражданским правом[22].
Исходя из сказанного, правотворческую деятельность государства, даже если она затрагивает сферу гражданского права, невозможно квалифицировать как участие государства в гражданских правоотношениях. Если государство устанавливает определенные привилегии и преимущества для государства и его органов как участников гражданско-правовых отношений, это происходит в пределах той компетенции, которая государству (как юридическому лицу публичного права) предоставлена Конституцией[23].
Если единственной особенностью, обусловливающей признание особого статуса государства в гражданском праве, считать его правотворческие полномочия, то придется признавать наряду с государством в качестве особых субъектов и другие государственные организации, которые, будучи юридическими лицами, одновременно наделены правомочиями в области правотворчества (как это прослеживается на примере Национального банка). Надо признать, что все эти, так называемые, особые субъекты гражданского права являются юридическими лицами публичного права и не более.
За исключением Армении и Грузии все страны Кавказа и Центральной Азии исходят из того, что не государство, а министерства и ведомства являются юридическими лицами и они представляют государство во внешних отношениях[24]. Практически в этом случае мы имеем дело с правовой конструкцией, которая не только не соответствует представлениям континентально-европейского права о юридических лицах, но и противоречит законодательным дефинициям юридических лиц, содержащихся в ГК постсоветских государств. Для министерств и ведомств не характерно ни наличие обособленного имущества, ни самостоятельная ответственность, что является важным элементом гражданско-правового понятия юридических лиц. Это еще раз доказывает, что юридические лица публичного права отличаются от юридических лиц частного права.
Другой концепции придерживаются Армения и Грузия. Министерства и ведомства в этих странах являются не юридическими лицами, а органами государства, представляющими государство как юридическое лицо во внешних отношениях[25]. На министерства в Грузии возлагается осуществление контроля за деятельностью юридических лиц публичного права[26].
Роль и место гражданского права по отношению к юридическим лицам публичного права
После выяснения вопроса о существовании юридических лиц публичного права следует остановиться на том, какую роль играет гражданское право в правовом регулировании этих лиц.
Главная задача гражданского права в отношении юридических лиц публичного права заключается в признании их в качестве субъектов гражданского права и в предоставлении им таких правомочий, которыми пользуются юридические лица частного права.
Гражданское право должно содержать исчерпывающий перечень организационно-правовых форм юридических лиц, создание которых разрешено частным лицам. Оно должно исчерпывающе регулировать порядок создания и деятельности этих лиц. Несмотря на то, что в юридической литературе многих постсоветских государств утверждается наличие исчерпывающего перечня организационно-правовых форм юридических лиц[27], это не соответствует действительности. Об этом наглядно свидетельствует наличие в ГК таких абстрактных организационно-правовых форм, как государственные предприятия или учреждения. Роль ГК в данном случае исчерпывается лишь указанием на возможные правовые формы, которые считать исчерпывающе урегулированными не приходится, ибо конкретное содержание, структура и порядок деятельности многочисленных государственных учреждений регулируются отдельными законами, или другими нормативными актами государства, и гражданское право никак не может повлиять на правовое регулирование этих учреждений.
С учетом этого гражданское право не должно стремиться разработать нормы, регулирующие порядок учреждения и деятельности юридических лиц публичного права по той простой причине, что это выходит за рамки гражданско-правового регулирования, и гражданское право не в состоянии предусмотреть все формы и особенности этих лиц. Гражданское право не может заранее предписывать государству правила создания государственных юридических лиц. Это не задача гражданского права как частного права.
Любая попытка гражданского права регулировать правовое положение юридических лиц публичного права взрывает рамки частного права как права частных лиц. В таком случае гражданское право превращается в универсальное право, теряя тем самым предмет собственного правового регулирования. На самом деле это так и происходит: норм, содержащихся в ГК о государственных юридических лицах абсолютно недостаточно для полного правового регулирования этих лиц. По этой причине гражданское право перестает быть авторитетом для многих организационных образований, именуемых в различных правовых документах юридическими лицами. Для них гражданское право перестает существовать[28].
Во избежание опасности обесценения гражданского права необходимо освободить его от излишних предписаний и норм, касающихся юридических лиц публичного права. Таковыми являются все государственные юридические лица, не созданные в организационно-правовых формах частного права. Гражданское право должно ограничивать себя правовым регулированием только тех юридических лиц, создание которых разрешено частным лицам и государству, если оно выступает в качестве частного лица. В этой связи стоит вспомнить профессора Книпера, который еще в конце прошлого столетия, когда шла интенсивная работа над гражданскими кодексами, советовал, не включать в гражданский кодекс "инородные тела" (Fremdkorper) из публичного права.
Опыт правового регулирования юридических лиц публичного права Грузии
Грузия остается пока единственной страной среди государств Кавказа и Центральной Азии, которая различает юридические лица частного права и публичного права. Данное деление признается не только в правовой науке[29], но закреплено также в законодательстве. С одной стороны, ГК Грузии содержит нормы о юридических лицах публичного права[30], с другой стороны, ГК закрепляет примерный перечень этих лиц[31]. Кроме того, существует Закон о юридических лицах публичного права[32], согласно которому "юридическое лицо публичного права - это созданная на основе соответствующего закона, указа президента страны, либо административного акта органа государственного управления организация, которая под контролем государства независимо осуществляет политическую, государственную, социальную, просветительную, культурную и иную публичную деятельность".