"Власть", - подчеркивал Сперанский,- должно различать от самовластия. Власть (основанная на законах) дает силу правительству, а самовластие ее разрушает, ибо самовластие, даже и тогда, когда оно поступает справедливо, имеет вид притеснения... Правильное законодательство дает более истинную силу правительству, нежели неограниченное самовластие. В Англии закон дает правительству власть, и потому оно может быть там сильно, в Турции закон дает правительству самовластие, и потому о там всегда должно быть слабо. Известно, что в России власть правительства не ограничена, а потому истинная сила правительства в сем отношении всегда у нас весьма слаба и пребудет таковою, доколе закон не уставит ее в истинных ее отношениях".
Сперанский приходит к заключению, что "истинная сила правительства состоит: 1) в законе, 2) в образе управления, 3) в воспитании, 4) в военной силе, 5) в финансах". Из этих элементов "три первые у нас", по его словам, почти не существуют.
Верховная власть. Сперанский не посягал на монархическое государственное устройство. Императору принадлежала вся полнота власти. В "Проекте Уложения государственных законов" он очертил прерогативы монарха: "По праву державной власти и в порядке, для нее установленном, император есть верховный законодатель, без коего никакой закон совершится не может. Он есть верховный охранитель правосудия, и в сем уважении суд производится его имянем. Он есть верховное начало силы исполнительной.
От него проистекают все почести и награды в воздаяние заслуг, законом определенные. "
Вместе с тем в проекте М. М. Сперанского были четко определены пределы самодержавной власти. Никакой закон не мог вступить в действие без одобрения реформированных и вновь созданных государственных органов. В основу реформы Сперанский предлагал положить традиционный принцип разделения властей. Он не уставал повторять, что нельзя основать правление на законе, если одна державная власть будет и составлять законы, и их исполнять. Поэтому и в своей реформаторской деятельности он пытался четко разграничить законодательную, исполнительную и судебную власти, сосредоточив их в разных, независимых друг от друга государственных учреждениях.
Связующим звеном между монархом и различными ветвями власти, по замыслу Сперанского, должен был стать Государственный совет: "В порядке государственных установлений Совет представляет сословие, в коем все действия части законодательной, судной и исполнительной в главных их отношениях соединяются и чрез него восходят к державной власти и от нее изливаются". Государственный совет был создан в 1801 г., но не имел реального влияния на государственные дела. Сперанский предлагал начать преобразования с придания Совету большего объема полномочий: "...все законы, уставы и учреждения в первообразных их начертаниях предлагаются и рассматриваются в Государственном совете и потом действием державной власти поступают к предназначенному им совершению". Государственный совет составлялся "из особ, высочайшею доверенностью в сословие сие призываемых". Министры являлись членами Государственного совета по своему званию. Председательствовал в Совете император лично или назначаемый им член Совета. Важнейший дела обсуждались в общем собрании Государственного совета, другие дела - в департаментах Государственного совета: 1) законов, 2) дел военных, 3) дел гражданских и духовных, 4) государственной экономии .
Законодательная власть, или "Порядок законодательный", по мысли Сперанского, должна была состоять из выборных учреждений. Разумеется, в его проекте, не шла речь о всеобщем избирательном праве. Участие в выборах могли принимать только владельцы недвижимой собственности, при этом выборы были четырехступенчатыми. Тем не менее, проект представлял огромный шаг вперед по сравнению с российской действительностью. План преобразований состоял в том, чтобы привлечь население (на основе имущественного ценза) к участию в исполнительной, законодательной и судебной власти посредством системы выборов.
Выборные учреждения представляли собой стройную систему органов различного уровня, или "четырех степеней", как называл их Сперанский. Первую - низшую степень представляли Волостные думы, которые созывались каждые три года в волостных селениях или волостных городах. Волостные думы выбирали волостные правления, утверждали отчет в сборах и употреблении сумм, вверенных правлениям, и выбирали депутатов в Окружные думы, которые в свою очередь избирали депутатов в Губернские думы. "Из депутатов, представленных от губернской думы, - писал Сперанский, - составляется законодательное сословие, под именем Государственной думы". Это учреждение, по определению Сперанского, "есть место равное Сенату и министерству". Государственная дума должна была собираться ежегодно в сентябре месяце, а срок ее работы определялся количеством дел, предлагаемых ей для рассмотрения.
Судебная власть, или "Порядок судный" был представлен системой учреждений, строго соответствовавших учреждениям законодательным. Судом первой степени являлся Волостной суд, в ведение которого находилось разбирательство гражданских дел и взыскание за маловажные полицейские проступки. Следующая инстанция - Окружной суд делился на два отделения: гражданское и уголовное. Председатель Окружного суда избирался из "20-ти отличнейших обывателей округа" (список которых составлялся Окружной думой") и утверждался министром юстиции. Губернский суд составлялся на тех же началах, что и окружной. Председатель избирался министром юстиции из списка 20-ти "отличнейших обывателей", представленном Губернской думой и утверждался Государственным советом.
В проекте Сперанского предусматривалось введение суда присяжных: "Закон определяет случаи, в коих председатель, особливо в отделении уголовном, обязан требовать депутатов из окружного совета для составления суда присяжных". В данном случае проект Сперанского значительно опередил свое время, так как суд присяжных появился в России только более чем полвека спустя.
Высшей судебной инстанцией, по проекту Сперанского, был Сенат, созданный в 1711 г. Петром Великим, как высшее государственное учреждение. К началу XIX столетия Сенат превратился в громоздкий, плохо управляемый орган, состоявший из девяти департаментов, работа которых строилась по территориальному принципу, причем часть департаментов со времен Екатерины II находилась в Москве. С 1802 г. должность генерал-прокурора, возглавлявшего Сенат, была соединена с должностью министра юстиции. Высший судебный орган империи оказался в подчинении одного из министров, представителя исполнительной власти.
Сперанский подчеркивал: "Сенат есть верховное судилище для всей империи". Однако, по его замыслу, функции Сенаты не должны были ограничиваться только судебными дел. В сущности, Сперанский, развивая идеи, изложенные им за шесть лет до этого в "Записке об устройстве судебных и правительственных учреждений", проектировал создать под именем Сената два органа: Правительствующий и Судебный. Первый, по его предложению, должен был состоять из министров, их товарищей и быть единым для всей империи. По замыслу Сперанского в компетенцию Правительствующего сената должны были входить три категории дел: 1) не подлежащие ни одному из министров (обнародование законов); 2) дела, в соответствии с законодательством принадлежащие только Сенату (заключение договоров и размещение подрядов на "важные" суммы, назначение на ответственные должности); 3) дела, которые должны докладываться императору. Таким образом, на Сенат возлагался, с одной стороны, надзор за центральной властью, с другой - непосредственное управление, т. е. два рода деятельности, взаимно исключающие друг друга. Из многочисленных писем, записок и заметок Сперанского можно заключить, что он сам чувствовал недостатки нового управления, которое назвал "полуустройством".
Что же касается Судебного сената, то он, по мнению Сперанского, должен являться высшей судебной инстанцией и формироваться из сенаторов, назначенных от короны и избранных дворян, причем тех и других должно быть поровну.Предлагалось, что решения должны быть окончательными и обжалованию не подлежать.
Предполагалось приблизить Судебный сенат к населению и разместить по четырем округам: в Петербурге, Москве, Казани и Киеве. Каждое сенатское присутствие должно было состоять из четырех департаментов по рассмотрению казенных дел, по частным делам, уголовным и межевым (временно).
Исполнительная власть, или порядок исполнительный, волостное управление во главе с начальником, окружное управление во главе с окружным начальником, губернское управление во главе с губернатором. Сперанский предлагал значительно расширить власть губернаторов. Для координации действий различных ведомств в губерниях он предлагал создать губернское правительство, подразделявшееся на три "експедиции": полицейскую, народной промышленности, казенную.
Губернские и окружные управления, по выражению Сперанского, составлялись на тех же самых правилах, но только в меньшем виде, что и министерства. Сперанский, сам принимавший участие в создании министерств.
Однако Сперанский лучше кого-либо видел недостатки существующей министерской системы. Он обращал внимание на отсутствие надлежащей ответственности министров. Ответственность министра состоит в том, что он должен четко выполнять действующий закон, но поскольку трудно исполнять законы, которые не находят понимания в обществе, то министрам ничего не оставалось как или уклоняться от их исполнения, или "с горечью и молчанием переносить тяжесть своего положения". Сперанский отмечал также некоторую неточность и несоразмерность в разделении дел, а также недостаток точных правил или учреждений, на основе которых должно действовать министерство.