Но, пожалуй, такое суждение не очень убедительно, так как абсолютизируется роль личностных качеств Павла Петровича. Напротив, при конкретном рассмотрении его преобразований выяснится, что он также претендует на то, чтобы называться просвещённым монархом и его реформы во многом являются логическим продолжением деятельности предшествующих правителей и обусловлены особенностями исторического развития российской системы управления.
4. Тёмные стороны екатерининской эпохи как причина павловских преобразований
Прежде чем перейти непосредственно к разбору павловских преобразований, необходимо обрисовать ситуацию, сложившуюся в последние годы царствования Екатерины II и те негативные явления, сопутствующие этому периоду.
За последние несколько лет царствования императрицы особенно пышным цветом расцвёл фаворитизм. Конечно, среди фаворитов попадались толковые люди, такие как, например граф Потёмкин. Но это были единицы и исключения из правил. Гораздо чаще были случаи, когда абсолютные бездарности и безликие персонажи попадали на важные посты государственного управления. Для примера можно отметить Самойлова, занимавшего пост генерал-губернатора. И если говорить в целом, то у кормила власти сгруппировалась кучка фаворитов во главе с Зубовым.
Засильем фаворитов можно объяснить тот факт, что за последние десять лет царствования Екатерины наблюдается замедление и вообще замирание правительственной деятельности. В это время ничего не было сделано в сфере переустройства административного аппарата, нововведения носили косметический, поверхностный характер. Клочков пишет о том, что «экономическая жизнь времени Екатерины II вообще не была блестящей» и, ссылаясь на исследования Н. Д. Чечулина и Блиоха, отмечает, что за треть века страна развивалась очень медленно, производственные силы были предоставлены сами себе. Никаких новых отраслей хозяйства, никаких промышленных инноваций не наблюдалось. Хотя государственный бюджет увеличился с 30 до 70 миллионов рублей, этот скачок явился результатом не столько обогащения государства, сколько вхождением в состав Российской империи новых территорий и за счёт возросшего налогового бремени. Кроме того, имели место хронические дефициты, а внешний и внутренний долги составляли 200 миллионов рублей, что почти в три раза превышало бюджет страны[25].
Существовали недостатки и в практике административного управления. Наблюдалась сильная бюрократизация, особенно в местных учреждениях. Штат канцелярии Сената увеличился ровно втрое – со 100 до 300 человек[26].
Но работала администрация не особенно эффективно, волокита никуда не исчезла. Особенно это касалось процессов, связанных с земельной собственностью. Вот статистические данные, которые приводит Клочков: к 1 января 1790 года накопилось 8283 нерешённых дела, а к 1796 году их количество возросло до 14233[27]. Вдобавок ко всему – взяточничество и лень чиновников. И это ещё далеко не полный перечень недостатков в системе управления, но уже и то, что было перечислено, должно было заставить Павла Петровича обратить на эти неурядицы пристальное внимание и принять меры по наведению порядка.
5. Центральное управление при Павле I
Совет Его Величества
Рассмотрение преобразований ПавлаI в структуре управления следует начать с учреждения, находившегося на втором месте в структуре иерархии властных институтов после императора, коим является Совет Его Величества. Прежде всего, давим вкратце историю этого учреждения. Совет Его Величества был создан Екатериной ІІ 17 ноября 1768 года (дата выхода екатерининского манифеста). Он поначалу замышлялся как законосовещательный орган, но с течением времени эта его роль постепенно утрачивается, сводится к минимуму. Что касается состава Совета, то он был унаследован Павлом от матери и включал в себя следующих лиц: А. А. Безбородко, Н. И. Салтыков, И. А. Остерман, А. Н. Самойлов, В. П. Мусин-Пушкин, П. В. Завадовский, С. Ф. Стрекалов (все, кроме последнего лица, – в графском достоинстве). При Павле, прежде всего, изменяется состав – он расширяется до 16 человек и включает в себя наследника престола. Из них 14 человек занимали главные места в Сенате, коллегиях, казначействе. Они, по мнению Клочкова, подходили под ту категорию «министров», которыми Павел, согласно своим планам, предполагал укомплектовать Совет[28]. Наивысшая его степень активности приходится на 1796 – 1797 годы.
Что касается самой работы учреждения, то в круг рассматриваемых Советом дел и вопросов включал в себя только то, что было назначено императором. Для рассмотрения какого-либо дела требовалось исходящее от царя Высочайшее повеление. В качестве примера можно привести Высочайшее повеление от 15 сентября 1797 года о проекте президента Коммерц-коллегии князя Головина о заселении территории между Байкалом и Кяхтой отставными солдатами, крепостными и прочими людьми с целью развития хозяйства, промышленности и торговли в этом регионе[29].
В компетенцию Совета входил разбор следующих дел: международных, финансовых, вопросов управления, судебных. Кроме того, интересно отметить ещё один важный вопрос, в обсуждении которого принимал участие Совет – присоединение Грузии к России. Этот вопрос имел долгую историю. На протяжении долгого времени цари грузинских княжеств (Грузия не была едина) просили русских самодержцев принять грузинские земли под своё покровительство. Тем самым они рассчитывали получить мощную поддержку со стороны Российского государства в борьбе с многочисленными врагами, которыми была, в силу исторических причин, окружена, и сохранить свои традиции, культуру, национальную и религиозную самоидентификацию. Одна из наиболее ранних попыток, сделанная царём Мегрелии Леоном, относится к 1638 году. В своём послании он просил Михаила Фёдоровича принять народ его «под свою царскую, высокую руку, чтоб… иметь бы им от него,… помощь и заступление, чтобы им стоять о вере Христове»[30]. Но в то время Российскому государству, ещё залечивавшему раны после катастрофы Смутного времени, было, разумеется, не до Грузии, и послание Леона осталось без ответа.
И вот, примерно через полтора столетия, Павлом I был сделан первый шаг в решении этой проблемы. Результатом обсуждения этого вопроса в Совете стал Манифест от 18 января 1801 года «О присоединении Грузинского Царства к России. С приложением формы Императорского титула», который выразил чаяния многих поколений грузинских царей. Но, исходя из содержания манифеста, видно, что помимо положительного волеизъявления императора о присоединении, обещания сохранить все права и вольности, «каковыми древние подданные Российские… наслаждаются под покровом нашим», и ввода войск на новоприобретённую территорию «для удержания внутреннего в земле устройства» и «для ограждения оной от внешних нападений», никаких распоряжений относительно системы администрации в грузинских землях не дано. Имеется лишь deiure закреплённый факт перехода грузинских земель под власть Российской империи в новой форме императорского титула: «…Повелитель и Государь Иверския, Карталинския, Грузинския и Кабардинския земли…»[31]. Далее заняться этим вопросом Павлу было уже не суждено, и конкретные действия по упорядочиванию управления в этом регионе предпримет уже Александр I.
Также из дел, рассматривавшихся Советом можно отметить проект Архарова и Сиверса по соединению каналом Днепра и Двины, вопрос о преобразовании Павловского благородного училища[32]. В последние годы павловского правления рассматривались вопросы о торговле с Персией, Китаем и Америкой, об экспорте золота и серебра за границу, о способах улучшения судоходства по Каспию, о ситцевых фабриках, о населении Сибири и прочее[33]. Это опровергает мнение многих историков о том, что в павловское время Совет занимался прежде всего цензурой. Да и цензура была на удивление мягкой (или близорукой?), так как допускался ввод поэмы Вольтера «Candid» и даже… «De contrat sociale» Руссо![34]
Таким образом, можно сделать вывод, что реформы в Совете Его Величества затронули численный состав его членов. Павел стремился объединить в Совете людей, управляющих важнейшими ведомствами, создать некий прообраз кабинета министров. Также налицо тенденция более строгого подчинения Совета императору, он работает исключительно по повелению царя, что ещё больше усиливает власть самодержца. Но несмотря на полное отсутствие инициативы у членов Совета, круг вопросов, обсуждаемых Советом всё ещё широк и вопросы эти важны как внутриполитического, так и внешнеполитического характера. Стало быть, Павел осознавал важность этого учреждения и важность мнений его членов по поводу той или иной проблемы.
Сенат
В своей работе Клочков рассматривает взгляды в историографии по поводу деятельности Сената в павловскую эпоху. И господствующей на тот момент точкой зрения на этот счёт была точка зрения барона Нольде и других о том, что с одной стороны, Сенат при Павле ничем принципиально не отличался от Сената екатерининской эпохи, с другой же стороны, при вступлении на престол Павла наступило полное порабощение Сената. Такая двойственность, по мнению автора, вызвана стереотипным представлением о личности императора[35].