В 1864 году Хозяйственный департамент на основе заключений 40 городских комиссий составил два проекта - «Положение о городском общественном управлении» и «О городском хозяйстве». Эти проекты были переданы на рассмотрение во Второе отделение Его Императорского Величества канцелярии.
Высокая оценка материалов по Городской реформе, данная Вторым отделением, положительного влияния не оказала. Принятие закона затянулось на шесть лет.
В апреле 1870 года исправленный комиссией проект был рассмотрен в соединенных департаментах Законов, Государственной экономии, Гражданских и Духовных дел, а в мае - в Общем собрании Государственного Совета. 16 июня 1870 года, после многочисленных доработок и бюрократических проволочек, Городовое положение, утвержденное Александром IIв г. Веймаре, получило силу закона.[8]
Городские учреждения получили больше прав, чем земские. Им было придано значение действительной власти в городе, благодаря предоставленному городским думам праву издавать обязательные постановления по некоторым вопросам, чего не получили земские собрания.
Однако общее значение городского самоуправления очерчивалось правительством вполне согласно с установившимися взглядами на земства: земства и города рассматривались как учреждения общественные, термин "местное самоуправление" заменялся в законопроектах термином "общественные учреждения". Что же вытекало из такого отношения правительства к органам местного самоуправления? В общественном значении самоуправления правительственные чиновники видели возможность ставить органы самоуправления ниже государственных органов всех уровней, и при всяком удобном случае умалять их действительное значение. Таким образом, в отрицании государственной природы самоуправления сходились два совершенно противоположных течения политической мысли: убежденные либералы, которые отстаивали общественное значение самоуправления, чтобы окончательно избавить его от вмешательства центральной власти, и реакционно настроенные чиновники, желавшие умалить значение самоуправления и полностью поставить его под опеку центральной власти.
Но на деле получилось так, что правительство не считало чуждым себе почти ни одного "чисто общественного" вопроса, входящего в компетенцию земского или городского самоуправления. Вышло, что взгляд на наше самоуправление XIX в. как на систему только общественных учреждений не принес ему ни одной из тех выгод, которые должны были быть сопряжены с таким взглядом, но зато принес все невыгоды, вытекавшие из непризнания за общественными учреждениями того значения, которое имели учреждения государственные.
Дальнейшее развитие событий привело к тому, что в середине 80-х гг. XIX в. встал вопрос о существовании местного самоуправления вообще. Значительную роль здесь сыграло изменение политической обстановки в стране после событий 1 марта 1881 г. - убийства императора Александра II. Изменение политического курса правительства не могло не отразиться на законодательстве о местном самоуправлении. Но общий курс правительственной политики в этой области изменился не сразу.
Городовое Положение 1870 г. явилось результатом длительных подготовительных работ, и следовало бы ожидать, что оно будет лишено тех недостатков, которые имели место в законе о земском самоуправлении, принятом шестью годами ранее. Однако, на практике было не совсем так.
Как и в регулировании земского самоуправления, в регулировании городского выделяются два периода: с момента реформы 1870 г. до принятия нового Городового Положения 1892 г. и период действия последнего.
По Городовому Положению 1870 г. состав избирателей определялся податным цензом. Активное и пассивное избирательное право имели русско-подданные граждане не моложе 25 лет. Они должны были иметь недвижимое имущество и уплачивать с него сборы в пользу государства или быть владельцами по купеческому свидетельству торгового или промышленного предприятия (ст. 17).[9] По другому основанию, избирательными правами наделялись лица, прожившие в городе не менее двух лет и уплачивавшие в пользу города действительный сбор с купеческого, промыслового, приказчичьего свидетельства или с билетов на содержание промышленных предприятий. Наравне с физическими лицами и на тех же основаниях, избирательным правом пользовались ведомства, учреждения, общества, товарищества, монастыри и церкви.
Положение 1870 г. установило не только податной ценз, но и группировку избирателей на три разряда по различию количества платимых каждым из них прямых налогов в пользу города. Крупные, средние и мелкие плательщики разделялись соответственно на три разряда, так чтобы избиратели каждого разряда уплачивали вместе по одной трети общей суммы налогов. Первый разряд обычно насчитывал лишь десятки избирателей, принадлежащих к наиболее крупным домовладельцам и торговцам, а третий — тысячи, то есть основную массу городского населения. Тем не менее, каждый разряд, составлявший особое избирательное собрание, выбирал в думу одинаковое количество представителей. Число избранных гласных зависело, таким образом, не от числа избирателей, а от количества платимых ими налогов.[10]
Таким образом, каждый городской житель, владеющий даже небольшим домом, а также каждый мелкий торговец или ремесленник, плативший в пользу города хотя бы 1,5 - 2 рубля, пользовался избирательным правом в органы городского самоуправления. Но демократизация состава городских избирателей была непоследовательной, так как на основании податного ценза избирательного права лишались лица, проживающие в городе, но не обладающие в нем недвижимостью и не занимающиеся ремеслом или торговлей. Среди этой категории оказались представители умственного труда и работавшие по найму рабочие. Изменения, последовавшие в дальнейшем в избирательной системе городских учреждений в результате реформы 1892 г., лишний раз подтверждают, что при «совершенствовании» законодательства правительство руководствовалось вовсе не пожеланиями с мест и не данными правоприменительной практики, а своими, одному ему известными соображениями, суть которых, между тем, состояла все в том же желании не допускать излишней самодеятельности местного сообщества.
2.3 Судебная реформа 1864 г. и формирование принципов буржуазного судопроизводства
В истории государства и права России Судебная реформа 1864 года занимает совершенно особое место. Уникальность данной реформы заключается в том, что в условиях жесткой административной системы самодержавия были созданы и начали действовать Судебные уставы, вобравшие в себя почти все основные достижения западно-европейского судоустройства и судопроизводства, основанного на либерально-демократических принципах. В определённом смысле уникальным представляется и то, что демократическая по своей сути Судебная реформа не просто была одобрена или положительно оценена императором, но и разрабатывалась по его велению, причем в последний период подготовки реформы Александр П предпринимал активные меры к ускорению завершения данной работы[11].
История России подошла к той черте, когда альтернативы развития не стало: требовалось в кратчайшие сроки ввести в действие основной потенциал аграрной страны - её крестьянство, бесправное и порабощенное. Император повелел готовить крестьянскую реформу, и вместе с ней Россия вступала в свой новый период развития, характерной составляющей которого должно было явиться бурное развитие гражданских и связанных с ними материальных правовых отношений. Требования создания новой системы судоустройства и судопроизводства были тесно увязаны с необходимостью проведения экономических реформ.
Повинуясь требованиям времени, в конце 50-х годов 2-е отделение императорской канцелярии активизирует свою деятельность. Граф Д.Н.Блудов с 1857 по 1861 годы вносит в Государственный Совет 14 законопроектов, в том числе 2 - по судоустройству, 4 - по уголовному процессу, 8 - по гражданскому судопроизводству. Реформа судебной системы становится второй по значимости задачей после раскрепощения крестьянства. Эту вторичность изменений судебной системы по отношению к крестьянскому вопросу подчеркивали современники реформы.
Что же дали Судебные Уставы обществу? Что закрепили, что ввели в российскую жизнь, чего уже не смогли впоследствии снивелировать фронтальные контрреформы? Что представляли из себя Судебные Уставы 1864 года?
Уставы состояли из 4-х книг: 1) Устав гражданского судопроизводства; 2) Устав уголовного судопроизводства; 3) Учреждения судебных установлений; 4) Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. Сухие названия ничего не говорят о сути документов, об их духе - либеральных принципах и началах, утвердившихся в них. А между тем в Уставах была скрыта мощная пружина, совершившая переворот не только самой судебной системы, но и общеправовых отношений в стране; и именно в последнем - в их духе, а даже не в букве Судебных Уставов, проявился их широкий смысл, заключалась их грандиозная сила, отразившаяся на всей последующей жизни общества и истории страны. Однако при этом в Уставах закреплялся и инструмент реализации демократических принципов, на основе которых они создавались и действовали. На данном этапе исследования рискнем пока предположить, что современники реформы видели эту грань весьма четко[12].