Важным является видеть отличие между понятиями "отрасль права" и "отрасль законодательства". Как известно, институт права собственности является институтом гражданского права. В связи с этим отношения по поводу владения, пользования, распоряжения и регистрации прав граждан на землю возникают в сфере, основанной на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности субъектов права, следовательно, регулируются и охраняются специфическими методами гражданского права. Отношения, возникающие по поводу привлечения граждан к административной ответственности за нарушения в области землепользования, входят в предмет земельного и других публичных отраслей права. Причем правила, которые нарушены, устанавливаются нормами земельного или другого публичного права, регулирующего отношения по использованию земель. Поэтому логично вывести запрет на привлечение к ответственности, в частности, по нормам земельного законодательства, за нарушения в области землепользования, урегулированного нормами гражданского права, хотя и содержащиеся в актах земельного законодательства.
Нормы гражданского права могут содержаться в актах земельного законодательства, и наоборот. Такой прием юридической техники широко распространен в действующем законодательстве. Так, нормы гражданского права получили развитие и конкретизацию в ЗК РФ и посвящены институтам владения, пользования, распоряжения и регистрации прав, применительно к особенностям такого объекта прав, как земельный участок. Такие нормативные положения, содержащиеся в ЗК РФ, развивают положения гл. 17 ГК РФ. Поэтому мы не вправе не использовать нормы земельного законодательства, посвященные объектам гражданских прав. Нормы актов гражданского законодательства применяются с учетом того, что они носят бланкетный характер, отсылают к нормам гражданского права, содержащимся в актах земельного законодательства. Нормы земельного и других публичных отраслей законодательства представляют собой изъятия, ограничения, приспособления и дополнения к общим правилам, регулирующим осуществление права собственности и других вещных прав на землю. В этом смысле следует понимать п. 3 ст. 3 ЗК РФ, согласно которому имущественные отношения по владению, пользованию, распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ним регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным и другими указанными в статье отраслями законодательства[14].
Итак, земельное законодательство носит комплексный характер, содержит как свои специфические нормы, так и нормы гражданского права, регулирующие и охраняющие отношения, складывающиеся в области землепользования своим особым методом, с соответствующими бланкетными изъятиями, ограничениями, приспособлениями, которым в актах земельного законодательства придается специальный характер. Такой вывод не противоречит положениям п. 1 ст. 3 ЗК РФ о регулировании земельным законодательством отношений по использованию и охране земель как основы жизнедеятельности народов, проживающих на соответствующей территории, а также, например, правилам ст. 260 ГК РФ, допускающей ограничения осуществления права собственности на землю на основании закона. Так, в частности, гражданским законом ограничивается пользование земельным участком пределами его назначения.
ГЛАВА 2. КВАЛИФИКАЦИЯ ОСНОВНЫХ ВЕЩНЫХ ПРАВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЙ УЧАСТОК
2.1 Понятие государственной и муниципальной собственности на землю в Российской Федерации
Достаточно длительное время земля, недра, воды, леса и иные природные ресурсы рассматривались как объекты исключительной государственной собственности. Такое положение определяло и неотчуждаемость природных ресурсов: их безусловное изъятие из гражданского оборота. Коренные преобразования в политической, социальной, экономической сферах трансформировали и правоотношения собственности на землю. С 1990г. наметился отход законодателя от монополии государства на землю. Действующее законодательство устанавливает, что государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований. Таким образом, установлена своего рода презумпция принадлежности земельных участков государству, если они не закреплены за указанными субъектами. Государственная собственность делится на два вида: собственность Российской Федерации в целом (федеральная) и собственность ее субъектов (региональная). Традиционно в земельно-правовой литературе обращалось внимание на такую особенность субъекта государственной собственности: Российская Федерация (ее субъекты) является не только субъектом права собственности на землю, но и носителем права территориального верховенства как элемента принадлежащего ей суверенитета. В отличие от права собственности право территориального верховенства как пространственный предел политической власти распространяется на соответствующие территории в границах Российской Федерации (ее субъектов) независимо от того, в чьей собственности находится конкретный земельный участок на этой территории. Например, Российская Федерация реализует право территориального верховенства при установлении основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений; ограничений прав собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей, арендаторов земельных участков, а также ограничения оборотоспособности земельных участков; при изъятии для нужд Российской Федерации земельных участков. Одновременно как собственник федеральных земель Российская Федерация наделена такими же правомочиями, что и другие собственники. Управление и распоряжение земельными участками, находящимися в федеральной собственности или собственности субъектов Федерации, осуществляются соответственно Российской Федерацией и ее субъектами. От имени этих субъектов правомочия собственника осуществляют государственные органы в соответствии с их компетенцией.
В федеральной собственности и собственности субъектов Федерации находятся соответственно земельные участки: которые признаны федеральной собственностью или собственностью субъектов Федерации федеральными законами; которые приобретены Российской Федерацией и ее субъектами по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством; право собственности Российской Федерации и ее субъектов на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю.
Кроме того, в собственности субъектов федерации могут находиться не предоставленные в частную собственность земельные участки: занятые недвижимым имуществом, находящимся в их собственности; предоставленные региональным органам государственной власти, государственным унитарным предприятиям и учреждениям, созданным органами государственной власти субъектов Российской Федерации; отнесенные к землям особо охраняемых природных территорий регионального значения, землям лесного фонда, находящимся в собственности субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, землям водного фонда, занятым водными объектами, находящимися и собственности этих субъектов, землям фонда перераспределения земель; занятые приватизированным имуществом, находившимся до его приватизации в собственности субъектов Российской Федерации. На сегодняшний день действует ряд федеральных законов, нормы которых определяют принадлежность земель Российской Федерации и ее субъектам (или устанавливают принципы разграничения государственной собственности).
Порядок и основания разграничения государственной собственности на землю определены в ФЗ от 17.07.2001 г. №101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю». При этом названный закон применяется в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге с учетом особенностей, установленных другими федеральными законами. Законодательством установлен общий порядок разграничения федеральных земель, земель субъектов Федерации и муниципальных земель, который включает несколько стадий. Во-первых, Министерство имущественных отношений РФ совместно с другими федеральными органами исполнительной власти подготавливает перечни земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований возникает право собственности. В эти перечни включаются земельные участки в соответствии с основаниями, указанными в ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю». Подготовка и согласование с региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления проводятся в порядке, установленном Правительством РФ. Во-вторых, подготовленные и согласованные перечни земельных участков, на которые соответственно возникает право собственности у Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, утверждаются Правительством РФ. В-третьих, сведения о земельных участках, включенных в перечни земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований возникает право собственности, вносятся в документы государственного земельного кадастра в соответствии с законодательством РФ. В-четвертых, право собственности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований регистрируется в соответствии с федеральным законодательством.