Реформирование системы конкурсных торгов как метода размещения государственных (муниципальных) заказов на дорожные работы и услуги должно включать следующие основные преобразования:
Распространение системы открытых конкурсных торгов на получение заказов на ограниченный срок на все виды работ и услуг в дорожном хозяйстве и на все уровни государственного (муниципального) заказа, совершенствование механизма конкурсных торгов.
Во-первых, федеральное законодательство о конкурсах на поставку продукции (работ, услуг) для государственных нужд должно быть переработано с целью распространить его основные положения на поставки (работы, услуги) для государственных нужд субъектов РФ и муниципальных образований и усовершенствовать эти положения, исключив возможности необоснованного проведения конкурсов в закрытой форме и дискриминации претендентов по различным признакам – формы собственности, организационно правового статуса, производственных возможностей и др.
Параллельно, соответствующие изменения (новые положения) должны быть внесены в региональные законы о конкурсах на поставку продукции (работ, услуг) для государственных нужд и в акты органов представительной власти муниципальных образований о конкурсах на поставки для муниципальных нужд.
Во-вторых, новые федеральные законы в области дорожного хозяйства и соответствующие законы субъектов РФ должны предусмотреть, что исключительно на основе конкурсных торгов распределяются заказы на все виды дорожных работ и услуг, включая изыскательские, предпроектные и проектные работы, технический надзор, работы по содержанию и ремонту дорожной инфраструктуры и даже определенную часть субподрядных дорожных работ и услуг. При этом в законодательстве должен быть предусмотрен запрет на совмещение дорожными организациями и их структурными подразделениями (афилированными лицами) функций заказчика и подрядчика по выполнению дорожных работ (услуг).
В-третьих, на федеральном уровне целесообразно установить предельные сроки, на которые размещаются государственные (муниципальные) заказы на содержание и ремонт дорожной инфраструктуры, а также показатели предельных объемов работ (размеров дорожной инфраструктуры), которые могут быть предоставлены одному подрядчику. На региональном уровне законодательство должно конкретизировать указанные сроки и размеры в зависимости от категорий дорожных работ и характера инфраструктуры.
3) Мероприятия по обеспечению максимально возможного уровня конкуренции между предприятиями отрасли дорожного хозяйства.
Данная группа мероприятий в области развития конкуренции во многом сходна с мерами, предложенными в отношении реформирования в отрасли общественного транспорта. Она включает (1) меры по демонополизации рынка дорожных работ (услуг) и (2) меры по стимулированию выхода на рынок дорожных работ регионов и муниципалитетов средних и мелких дорожных подрядчиков, а также подрядчиков из других регионов (муниципалитетов).
Демонополизация рынка дорожных работ является одним из основных направлений реформы управления и финансирования отраслью, так как без обеспечения выхода на рынок значительного числа независимых частных подрядчиков развитие процессов конкуренции в отрасли невозможно. В России задача демонополизации стоит особенно остро, особенно в тех многочисленных регионах, где большая часть рынка дорожных работ и услуг традиционно поделена между крупными государственными и муниципальными унитарными предприятиями либо бывшими государственными приватизированными компаниями, для которых характерна низкая эффективность работ, высокие затраты на их производство, неоптимальная структура расходов с высоким удельным весом непроизводственных затрат, а также традиционно низкий технический уровень и качество дорожной «продукции». «Местные» дорожные ГУП и МУП, получая за счет средств территориальных дорожных фондов или муниципалитетов дорожную технику и инструмент, занимают заведомо привилегированное на своих региональных или муниципальных рынках и, несмотря на развитие в последние годы конкурсных форм привлечения подрядчиков, из года в год получают заказы на строительство и содержание (ремонт) дорог в регионах. Зачастую они совмещают функции заказчиков и подрядчиков по производству дорожных работ, являясь подразделениями региональных или местных органов управления отраслью. Хотя такие организации привлекают в качестве субподрядчиков более мелкие дорожные фирмы, нередко предоставляя им в пользование дорожную технику, они не оставляют этим фирмам возможностей по выходу на рынок в качестве самостоятельных подрядчиков. Кроме того, крупные местные ГУП и МУП зачастую пользуются покровительством владеющих ими региональных и местных администраций, а потому чаще всего получают неявные привилегии в конкуренции с предприятиями дорожного хозяйства из других регионов (муниципалитетов).
Меры по внедрению размещения заказов на дорожные работы через механизм открытых конкурсов могут оказаться лишь формальными мероприятиями, мало что дающими для роста эффективности финансирования отрасли, если они не сопровождаются реальной политикой стимулирования выхода на рынок дорожных работ (услуг) достаточно значительного числа конкурирующих подрядных фирм, и в первую очередь малых и средних фирм.
В российских регионах в настоящее время наблюдается серьезный недостаток мелких и средних дорожных подрядных фирм, и даже крупных частных дорожно-строительных компаний, инжиниринговых и проектных фирм, обладающих достаточным техническим оснащением и способных самостоятельно на современном техническом и качественном уровне самостоятельно осуществлять работы по проектированию, строительству, содержанию и ремонту дорог. Отсюда – незначительное среднее число участников конкурсных торгов в отрасли, препятствующее воздействию формы конкурсных торгов на понижение затрат на дорожные работы и услуги.
Для преодоления этой ситуации необходимо принятие на уровне регионов и муниципальных образований следующих мер по стимулированию выхода на рынок частных дорожных подрядчиков и развитию их производственного потенциала:
- Внедрение системы предоставления в аренду мелким и средним дорожным подрядчикам дорожно-строительной техники и иного оборудования под участие в конкурсах на производство дорожных работ. Для этих целей может использоваться дорожная техника и оборудование, имеющиеся в распоряжении государственных (муниципальных) заказчиков или контролируемых ими государственных и муниципальных дорожных предприятий, в первую очередь предприятий, подлежащих разукрупнению и частичному или полному упразднению. При этом должна быть предусмотрена постепенная передача части такого оборудования в собственность этих подрядчиков через механизм лизинга.
С этой целью в регионах должно быть предусмотрено создание специализированных лизинговых компаний (там, где такие компании не существуют) с предоставлением им на льготных условиях соответствующей дорожной техники и бюджетных кредитов (кредитных гарантий) под лизинговые операции.
Привлечение мелких и средних подрядных фирм к конкурсам на выполнение дорожных работ на условиях аренды и лизинга оборудования должно быть законодательно подкреплено соответствующими положениями регионального и местного законодательства о конкурсах и бюджетного законодательства, а также соответствующими положениями и методическими документами органов государственного (муниципального) управления отраслью.
- Внедрение практики размещения заказов малого и среднего объема на проведение работ по содержанию и ремонту отдельных участков дорожной инфраструктуры, выполнение которых было бы по силам небольшим и средним дорожным подрядчикам, а также размещение мелких и средних заказов на строительство новых и капитальный ремонт существующих дорог (участков дорог), в случаях, когда это не противоречит соображениям экономической и технической целесообразности. С этой целью необходимо осуществить пересмотр существующих планов по размещению заказа на дорожные работы в направлении разукрупнения размеров единичных заказов, выставляемых на конкурсные торги.
Объекты такого малого и среднего бизнеса в дорожном хозяйстве должны быть предусмотрены в региональных и муниципальных программах демонополизации и развития конкуренции в отрасли и включаться в соответствующие планы бюджетного финансирования строительства и содержания дорог.
- Разработка на региональном и муниципальном уровнях мероприятий по привлечению на местный рынок дорожных подрядчиков из других регионов (муниципалитетов), с включением их в программы демонополизации и развития конкуренции в отрасли. В число таких мероприятий может входить предоставление временных налоговых льгот (налоговых кредитов) малым предприятиям, обеспечение льготных условий приобретения в лизинг дорожной техники, предоставление кредитов и кредитных гарантий под расширение деятельности.
В заключение хотелось бы отметить, что институциональная система и организация управления дорожным хозяйством как на федеральном, так и на уровне регионов и территорий местного самоуправления не соответствуют задаче восполнения «провала» рыночного регулирования отрасли.
Международная практика показывает, что для обеспечения эффективности институциональной структуры и организации управления и финансирования отраслью необходимо соблюдение следующих принципов:
- Дорожные службы (агентства) должны быть отделены от соответствующих органов государственного управления отраслью – департаментов, управлений, комитетов и т.п. – и иметь автономию в принятии решений. Последние должны заниматься в основном стратегическим планированием и решать общие задачи выработки правовых норм, регулирования и контроля. Дорожные службы – как правило, небольшие организации с численностью 3-5 человек – занимаются непосредственным управлением дорогами, размещением заказов на рынке дорожных услуг, контролем за стандартами и нормами работ. Все виды дорожных работ и услуг размещаются посредством заказа между независимыми предприятиями;