- Опыт Всемирного Банка показывает, что стоимость заключенных контрактов снижается по мере увеличения числа поданных конкурсных заявок.
Для эффективного усовершенствования институтов и механизмов государственного и муниципального управления дорожным хозяйством необходимо использовать комплекс мер, который можно условно разбить на две описанные ниже группы:
1. Меры по отделению экономической деятельности в отрасли от государственного (муниципального) управления и финансирования дорожного хозяйства.
2. Меры по разделению уровней стратегического и текущего управления и планирования дорожного хозяйства.
3. Меры по реформированию подходов к созданию и структуры дорожных фондов.
4. Меры по повышению эффективности методов управления дорожным хозяйством.
Важно отметить, что разделение мер по реформированию на группы, приведенное выше, достаточно условно, и мероприятия по усовершенствованию системы управления дорожным хозяйством должны проводиться в комплексе, как единая система мер. Ниже подробно описанные конкретные меры по усовершенствованию системы управления дорожным хозяйством.
1. Меры по отделению экономической деятельности в отрасли от государственного (муниципального) управления и финансирования дорожного хозяйства.[4]
1) Принятие федеральных норм и норм регионального законодательства, создающих правовую основу для отделения хозяйственной деятельности по развитию и поддержанию дорожной инфраструктуры от деятельности по государственному (муниципальному) регулированию, финансированию отрасли и управлению развитием и поддержанием дорожной инфраструктуры.
Принятие таких норм потребует внесения в федеральные законы «Об основах государственной политики в дорожном хозяйстве», «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности», а также в соответствующие законы субъектов РФ положений, которые:
- Вводят запрет на вмешательство со стороны органов государственного (муниципального) управления отраслью в хозяйственную деятельность государственных (муниципальных) предприятий отрасли;
- Прямо ограничивают задачи такого государственного (муниципального) управления регулированием, финансированием дорожного хозяйства и управлением дорожной инфраструктурой, относящейся к ведению органов государственной власти (местного самоуправления), вводя для всех других случаев запрет на совмещение функций управления с хозяйственными функциями;
- Подтверждают статус государственных (муниципальных) предприятий отрасли как равноправных хозяйствующих субъектов, не обладающих какими бы то ни было привилегиями по сравнению с частными предприятиями, осуществляющих операции с целью получения прибыли и управляемых со стороны государства (муниципалитета) исключительно посредством участия его представителей в органах управления данным предприятием.
2) Мероприятия по выведению ГУП и МУП из подчинения региональным и муниципальным органам отраслевого управления в регионах, где они находятся в таком подчинении, и упразднению функций по осуществлению дорожных работ и услуг отраслевыми органами региональных и местных администраций (кроме функций, связанных с управлением дорожной инфраструктурой), в том числе принятие соответствующих нормативных актов органами исполнительной власти субъектов РФ и местными администрациями.
2. Меры по разделению уровней стратегического (долгосрочного и среднесрочного) и текущего управления и планирования дорожного хозяйства регионов и крупных муниципалитетов.
Данные меры должны включать:
1) Принятие федеральных норм и норм регионального законодательства, создающих правовую основу для выделения дорожных служб (агентств) в качестве автономных подразделений, наделенных правами самостоятельного принятия решений в соответствующих областях, из состава региональных (муниципальных) органов государственного управления отраслью – департаментов, управлений, комитетов и т.п. – и формирование таких дорожных служб (агентств) в регионах и отдельных крупных муниципальных образованиях с большим объемом расходов на дорожное хозяйство;
2) Пересмотр функциональной структуры управления отраслью с установлением следующего примерного распределения основных функций (полномочий) между органами государственного управления дорожным хозяйством субъектов РФ (крупных МО) и региональными (муниципальными) службами дорожного хозяйства:
Отраслевые органы управления дорожным хозяйством:
- Совершенствование законодательной базы регулирования и финансирования дорожного хозяйства в регионе (муниципалитете);
- Разработка стратегии, программ развития дорожного хозяйства в регионе (муниципалитете), перспективных планов финансирования отрасли, привлечения внебюджетных и коммерческих бюджетных источников финансирования создания и поддержания автодорог;
- Разработка системы конкретных долгосрочных и среднесрочных направлений и мероприятий по регулированию и финансированию дорожного хозяйства, обеспечивающих достижение намеченных в программах и перспективных планах целей;
- Согласование и контроль соблюдения основных регулируемых параметров эксплуатации, содержания и расширения дорожной инфраструктуры (стандартов, норм и т.п.);
- Контроль за соответствием текущего планирования и регулирования принятой стратегии, программам, перспективным планам и направлениям регулирования и финансирования, намеченной системе долгосрочных и среднесрочных мер по повышению эффективности дорожных работ и услуг.
Службы дорожного хозяйства:
- Определение и уточнение текущих объемов расширения и содержания (ремонта) дорожной инфраструктуры, размеров финансирования дорожного хозяйства;
- Разработка текущих планов финансирования заказов на дорожные работы и услуги и предложений по перспективному планированию этих показателей;
- Разработка предложений по основным регулируемым параметрам эксплуатации дорожной инфраструктуры;
- Разработка и реализация комплекса мероприятий по развитию конкуренции на рынке дорожных работ и услуг;
- Выполнение функций заказчика; организация конкурсных торгов на размещение заказа на дорожные работы и услуги;
- Организация непосредственного финансирования проектов строительства, работ по содержанию и ремонту дорожной инфраструктуры;
- Контроль за соблюдением условий и норм эксплуатации, строительства и содержания дорожной инфраструктуры;
- Организация эксплуатации дорог на платной основе и проектов по использованию доходов от коммерческого использования объектов дорожной сети.
3) Создание (в регионах и крупных муниципалитетах, где таких подразделений нет) или реорганизация одной или нескольких дорожных служб, в зависимости от размеров территории и объемов работ в регионе (муниципалитете). Наиболее эффективной формой дорожных служб, по мировому опыту, являются небольшие организации с численностью 3-5 человек
3. Меры по реформированию подходов к созданию и структуры дорожных фондов
Данные меры должны включать:
1) Проведение регионами и крупными муниципалитетами оценки целесообразности создания (сохранения) формы дорожных фондов для финансирования дорожного хозяйства и принятие ими решений об использовании формы фондов нового поколения, в соответствии с принятыми на федеральном уровне нормами, предоставляющими региональным и местным администрациям право выбора между дорожными фондами и другими методами обеспечения целевой увязки бюджетных доходов и расходов на цели отрасли.
Такая оценка должна проводиться с учетом мирового опыта по использованию формы дорожных фондов. В частности, должен быть учтен вариант двойного механизма финансирования отрасли, предполагающего сочетание финансирования капитальных расходов на расширение дорожной инфраструктуры через общий бюджет с финансированием расходов по содержанию и ремонту дорог через дорожный фонд.
Дорожные фонды не являются обязательной формой управления бюджетными финансами отрасли дорожного хозяйства. Тем не менее, в условиях распространенной в регионах и муниципалитетах практики отвлечения средств на цели, не соответствующие установленным направлениям расходов, предпочтительным является целевое направление поступлений от доходных источников, увязанных с использованием дорожной инфраструктуры, на финансирование этой отрасли, причем наилучшей формой такого целевого формирования бюджетных средств дорожного хозяйства для регионального уровня являются территориальные дорожные фонды (ТДФ). Такой подход существенно ограничивает возможности нецелевого отвлечения бюджетных средств, при соблюдении ряда принципов управления такими фондами. Следует так же отметить, что на сегодняшний день в Западной Европе дорожные фонды не являются наиболее распространенной практикой. Когда-то дорожные фонды существовали во многих странах, но впоследствии были упразднены. В настоящее время наиболее распространенным способом финансирования дорожной инфраструктуры является финансирование в рамках общего бюджетного процесса.
Однако, в Центральной и Восточной Европе дорожные фонды существуют во многих странах с переходной экономикой. В частности, Латвия создала дорожный фонд на основе принципов дорожных фондов второго поколения. Дорожные фонды других стран также внедряют у себя принципы дорожных фондов второго поколения, например, путем изменения существующей структуры доходов.[5]