Прерогативы Земского собора: утверждение новых законов, решение вопросов о войне и мире, введение новых налогов, избрание царей и пр. Следует подчеркнуть также, что Земские соборы помогали государственной власти в лице царя блюсти интересы всех классов в обществе, знание их нужд и пожеланий лучшего управления способствовало сближению ее с народом. Это знание находило свое отражение в узаконениях и распоряжениях, многие из которых начинаются так: «Ведомо нам учинилось, что в городах воеводы и приказные люди всяким людям чинят насильства и убытки, и продажи великие, и посулы и кормы емлют многие», после чего следовал приказ не давать взяток и даровой прислуги воеводам, не пахать на них пашни, провести в случае необходимости судебное расследование и пр.
Органы центрального управления. Дворцово-вотчинная система управления не отвечала потребностям единого государства, но она явилась основой формирования новых органов центрального управления. В дворцовом ведомстве, находившемся под руководством дворецкого и его тиунов, казначеев, дьяков, выделились поначалу особые хозяйственные комплексы (или пути): сокольничий, конюший, стольничий, чашничий, ловчий, постельничий, судный. Их возглавляли путные бояре. Естественно, они распространяли свои властные полномочия и за пределы дворца.
Кроме «путей» уже в XV в. стали выделяться особые отрасли управления (дела), которые в каждом конкретном случае поручались (приказывались) какому-нибудь дьяку или боярину, и те самостоятельно, независимо от путных бояр, исполняли поручение (приказ), привлекая к делу других людей, создавая свою канцелярию и делопроизводство. Так возникли приказы – новые органы управления. Уже Судебник 1497 г., говоря об особых людях, которым «люди приказаны ведати», свидетельствует об их существовании. По мере усложнения хозяйственных и административных функций особые дьячьи избы (новые отделы) выделяются и в системе дворцового управления. Они тоже получают название «приказов». (Казенный – ведавший личным имуществом великого князя, его казной; Дворцовый; Конюшенный; Посольский – ведомство иностранных дел и пр.).
Как видим, новые органы центрального управления – приказы – возникли без законодательной основы, спонтанно, по мере надобности. Одни, возникнув, исчезали, когда отпадала надобность, другие дробились на отделы, превращавшиеся в самостоятельные приказы. На протяжении XVII в. зафиксировано до 80 приказов, постоянно действующих было до 40. Не существовало и строгого разграничения функций между приказами (в Посольском приказе, к примеру, пытали участников восстаний, брали у них «распросные» и «пыточные» речи). Все приказы, ко всему прочему являлись не только административными учреждениями, но и судебными (приказных людей называли судьями). Во главе приказа стоял боярин или думный дворянин, руководивший штатом чиновников, состоявшим из дьяков, подьячих и других должностных лиц. Подьячие возглавляли канцелярию приказа, делившуюся, в свою очередь, на столы и повытъя по ветвям управления.
В XVI в. в княжение Василия III, стали создаваться дьяческие семейства с наследственной профессиональной ориентацией. И хотя смена политического курса в государстве нередко сопровождалась «перетряской» дьяческого состава, к XVII в. приказные служащие составляли уже вполне замкнутую общественную группу. В 1640 г. было запрещено принимать в штат приказов лиц из других сословий, кроме дворян и детей приказных служащих. При Петре I приказы были заменены коллегиями,
М.Ф. Владимирский-Буданов классифицировал в своё время приказы по роду дел, которыми они занимались, по классам лиц и по территориям, которыми они управляли, на 6 групп. Первую группу составляли органы дворцово-финансового управления: уже упомянутые Дворцовый (или приказ Большого Дворца) – ведомство бывшею дворецкого, управлявший людьми и территориями, обслуживавшими дворец; Приказ Большой Казны, осуществлявший сбор прямых налогов и ведавший монетным двором, Конюшенный; Ловчий и др. Вскоре к ним добавились ещё 2 важных приказа: Приказ Большого Прихода, собиравший косвенные налоги (торговые пошлины, мостовые и прочие деньги), и Приказ счетных дел – своеобразное контрольное ведомство.
Вторую группу составляли органы военного управления: Разрядный приказ, ведавший служилым населением, который разделился вскоре на: Стрелецкий, Казачий, Иноземный, Пушкарский, Рейтарский, Оружейный, Бронный и др. В третью группу необходимо включить органы судебно-административные, для которых судебная функция была главной: Поместный приказ (распределение и перераспределение поместий и вотчин, тяжбы по имущественным делам); Холопий: Разбойный (с 1682 г. Сыскной) уголовно-полицейские дела, тюрьмы; Земский осуществлял полицейское и судебное руководство населением Москвы.
К четвертой группе отнесем органы областного управления, создававшиеся по мере присоединения к Москве новых территорий: в XVI в. Московская, Владимировская, Дмитровская. Рязанская четверти (четвертные приказы – по числу 4), в XVII в. их число увеличилось до 6 и более, к ним прибавились наряду с другими Сибирская четверть (Сибирский приказ), приказ Малороссийский.
Органы специальных ветвей управления могут быть объединены в пятую группу: Посольский, Ямской (почтовая гоньба), Каменный (каменное строительство и каменные сооружения), Книгопечатный (со времен Ивана Грозного), Аптекарский, Печатный (государственная печать) и др. Наконец, последнюю, шестую, группу составляли ведомства государственно-церковного управления: Патриарший двор. Приказ церковных дел, Монастырский приказ.
Созданием централизованной приказной системы, в деятельности которой главную роль играло служилое дворянство, государство ограничило роль феодальной верхушки и свело на нет систему вотчинного управления. Эта же тенденция – увеличение роли государства с опорой на формирующееся третье сословие – прослеживается и в реформе местного управления.
5. Реформы местного управления
Административное деление Московского княжества на уезды, станы и волости было перенесено и на все Московское государство, где пышным цветом расцвела поначалу возникшая ещё в Киевской Руси система кормлений. Кормленщики – княжеские памятники и волостели, будучи «пожалованы» должностью, кормились сборами с местного населения (в городе с прилегающими к нему землями и в волости). В документах грамотах на кормление – определялись виды и размеры корма. Он состоял из въезжего корма (единовременного подношения) и периодических натуральных или денежных поборов (2–3 раза в год, на Рождество, Пасху и Петров день 29 июня старого стиля). В него входили также торговые (с иногородних купцов), судебные и брачные пошлины. За превышение таксы корма грамоты грозили наказанием («быти в казни»).
Наместники и волостели ведали «судом и данью», то есть сбором податей и пошлин и государственную казну, чинили суд и расправу, выполняли полицейские функции, распоряжались военными силами, снаряжали войско и т.п. При них действовал особый штат помощников: тиунов, доводчиков, праведчиков, недельщиков, пошлинников, пятенщиков и пр., число которых определялось той же грамотой. Въезд их в защищенные тарханами вотчины и поместья светских феодалов, в церковные и монастырские вотчины был запрещен. В своей деятельности наместники и волостели опирались на помощь органов местного самоуправления: сотских, старост, собиравших для них корм. Грамоты и судебники предписывали им и их тиунам «без соцких и без добрых людей не судити суд».
Система кормлений изжила себя к середине XVI в. и была реформирована либеральным правительством Алексея Адашева (Избранной Радой). Впервые в России самим гражданам предоставлялось право избрать органы местного самоуправления, что было значительным шагом вперед, по пути демократизации государственного строя. На территории страны создавались два типа учреждений – земские и губные избы. К деятельности и этих органах привлекались свободные, неопороченные по суду граждане, избираемые населением. Земские избы действовали в волостях, иногда и в уезде, в их состав входили излюбленные головы (позднее старосты), земский дьяк и лучшие люди (целовальники или земские судьи), от 2 до 10 человек (в зависимости от размеров волости или уезда). Избирались они на неопределенный срок, чаще всего на 1–2 года (хорошо работал – оставался, плохо – смещали). Компетенция же земских органов была обширной: все ветви управления – полицейское, финансовое, судебное – сосредоточивались в их руках.
Особенно интенсивно земская реформа проводилась на черносошном севере, где рано развился товарный обмен, крестьянское предпринимательство и торговля. Предпринимательские слои и составляли костяк новой земской администрации, которая в свою очередь опиралась на выборных представителей общин: сотских, старост и др.
Губные органы стали устанавливаться с 30-х гг. XVI в., ещё при наместничьем правлении, уничтоженном в 1555 г. Эти выборные органы вводились сначала не везде, а только в ряде мест, по просьбам населения («по грамотам»), для борьбы с профессиональными разбойничьими шайками, наводнившими страну во время малолетства Ивана Грозного. С середины XVI в. были выделены губные округа, в которых избирались губной староста (из грамотных дворян или детей боярских), губной дьяк и до 4 целовальников, составлявших штат губной избы. В их ведении находились уголовные дела, в том числе полицейские (поимка преступников), судебные, заведование тюрьмами. Впоследствии, в ряде мест, в особенности в центральных уездах, где сильна была поместно-вотчинная система, губные органы сосредоточили в своих руках все местное управление.
Необходимо отметить также, что к судебной деятельности этих органов стали привлекаться «добрые люди» из числа местных жителей. Они присутствовали при судебном разбирательстве, скрепляли документы своими подписями, решали вопрос об отнесении подсудимого к разряду профессионального преступника или обычного, что учитывалось при вынесении приговоров. Можно думать, что этой реформой в России создавался тип присяжного заседателя, наподобие того суда присяжных, который сформировался в Англии в результате реформ Генриха II в XII в. Но реформы были приостановлены дальнейшей политикой Ивана Грозного, и Россия получила суд присяжных только в XIX в.