Однако общий дух николаевского правления, опасения правительства в отношении того, что учебные заведения станут рассадниками вредных политических влияний, негативно сказывались на развитии образования. Университетская автономия на деле оставалась формальной: за университетами должны были наблюдать попечители учебных округов.
Недоверие к обществу и связанное с ним стремление власти опираться исключительно на чиновную бюрократию являлось одним из главных недостатков николаевской системы управления, лишавшим ее возможности динамичного развития. Если начало правления Николая I было насыщено духом преобразований, готовностью к реформам, то к концу его царствования этот дух вовсе испарился. Система жесткого бюрократизма, отчуждавшая власть от общества, привела в конечном счете к господству канцелярии, способному породить только послушных исполнителей, чиновников-формалистов, далеких от действительной жизни и не желавших никаких изменений. Эта система бюрократического централизма стала главным препятствием на пути дальнейшего реформирования общества.
3. Специфика местного самоуправления в первой половине XIX века
государственный местный управление российский окраина
3.1 Местные учреждения
Местные учреждения занимали значительное место в системе государственных учреждений. С созданием министерств местные государственные учреждения были закреплены за соответствующими министерствами. В результате соединения близких по функциям и назначению министерств – как центральных исполнительных органов – с подчиненными им местными учреждениями возникли ведомства, характерная черта которых – четкое вертикальное управление. Возникли и определенные формы ведомственных связей, которые заключались в том, что в центральном аппарате производились назначение и увольнение высших местных чиновников подведомственных учреждений, из центрального аппарата в подведомственные учреждения рассылались циркуляры, распоряжения, приказы и другие акты ведомственного управления, существовала система внутриведомственного контроля за исполнением этих документов, стали публиковаться ведомственные издания. Усилению ведомственного управления противостояло желание местных властей подчинить себе все местные учреждения. Борьба этих двух тенденций – характерная черта рассматриваемого периода.
В первой половине XIX века в административном отношении Россия делилась на села (самый мелкий объект управления), волости, станы, уезды и губернии. Города также были особым объектом управления.
Государственная практика местного управления шла по пути дальнейшего усиления власти губернатора как высшего правительственного чиновника в местных административных органах власти. За этот период увеличилось общее количество губерний (с 48 до 52) и число губерний, возглавляемых генерал-губернаторами. Должность генерал-губернатора вводилась там, где местная специфика требовала значительной власти, самостоятельности в принятии решений и оперативности в действиях, т.е. в столицах и на окраинах империи. В других российских губерниях эта должность вводилась эпизодически, в соответствии с обстоятельствами. Генерал-губернатор осуществлял надзор за всеми гражданскими, а нередко – и за военными, учреждениями вверенной ему территории. Полномочия и функции губернаторов как глав местных администраций были исключительно широки: губернатор обладал всей полнотой административной власти в губернии. В его компетенции были надзор за полицией, тюрьмами, рекрутскими наборами, проведением социальных программ, благотворительной деятельностью. Он курировал хозяйственные дела, такие, как сбор налогов, ход выполнения натуральных повинностей, председательствовал при продаже откупов. Все суды губернии фактически зависели от губернатора – он утверждал кандидатуры выбранных судей, мог вмешиваться во все стадии судопроизводства, утверждая решения многих уголовных дел.
Сами же губернаторы были фактически бесконтрольны, несмотря на существование формального контроля их деятельности со стороны высших государственных учреждений – Сената, Министерства внутренних дел, Комитета министров.
При губернаторе существовало губернское правление, состоящее из трех-четырех человек, задачи которых сводились к обсуждению и решению "общих дел". Все исполнительные дела вела канцелярия губернского правления, в структуре которой начиная с 1824 г. было четыре отделения. Первое отделение заведовало обнародованием законов и постановлений, контролировало движение дел, занималось подбором кадров; второе – следило за исполнением дел по "охране веры, благочестия и добрых нравов"; третье – вело наблюдение за проживающими в губернии поднадзорными, а также контролировало состояние мостов, дорог, почты и медицинских учреждений. Четвертое отделение курировало финансовые вопросы, такие, как строительство казенных зданий, развитие сельского хозяйства, промышленности и торговли.
Определенную роль в местном управлении играли и сословные учреждения. Дворянские собрания действовали на протяжении всей первой половины XIX в. Губернский предводитель дворянства формально был вторым лицом в губернии после губернатора. Однако фактическое значение выборных дворянских органов было невелико (за исключением Московского и Петербургского дворянских собраний, очень влиятельных).
Гораздо более влиятельной была Шестигласная дума, исполнительный орган городского самоуправления: она руководила выборами должностных лиц городского сословного управления, определяла размеры их жалования, утверждала городской бюджет, заботилась о продовольственном снабжении города, проводила раскладку налогов, осуществляла выдачу паспортов, следила за состоянием городских казенных зданий.
В первой половине XIX в. существовал довольно значительный финансовый и административно-хозяйственный аппарат на местах, распределенный по ведомствам.
3.2 Городская полиция и уездные тюрьмы
Важнейшим элементом исполнительного аппарата местной администрации была полиция. Она подразделялась на местную и городскую, специальных губернских полицейских органов не было, и объединяющим органом всей полицейской системы был сам губернатор.
Уездную полицию возглавлял исправник, который избирался на три года уездным дворянством. При нем существовал земский суд, в состав которого входили заседатели от дворян, а с 1837 г. – и от государственных крестьян. В первой половине XIX в. в России не существовало строгого разделения функций между полицией и судом, полиция также проводила свое дознание и имела право судить в "маловажных полицейских вещах".
В городах полицейские функции возлагались на городскую полицию, которая возглавлялась в столицах – обер-полицмейстером, в губернских городах – полицмейстером, в уездных – городничим и подчинялась губернатору или генерал-губернатору.
В структуре полицейских органов губернских и столичных городов имелись управы благочиния, при которых функционировали гауптвахты, долговые тюрьмы и полицейские архивы. Кроме того, начиная с 40-х гг. создаются врачебно-полицейские комитеты, на которые возлагался контроль над публичными домами и "тайно промышляющими женщинами".
Основными исполнительными полицейскими учреждениями в городах всех типов были части, задачи которых сводились к охране порядка на своей территории, надзору за трактирами, гостиницами и ресторанами, осмотру мертвых, устройству в дома призрения подкидышей; при частях всегда находились врачи и акушерки. Здесь же наказывали провинившихся – пороли. Части подразделялись на кварталы – это была самая низшая исполнительная инстанция, во главе их стояли квартальные надзиратели.
В 1837 г. была проведена реформа полицейских органов и полицейская сеть была распространена на сельские районы страны, низшей полицейской должностью была должность станового пристава.
В сельской местности существовала сельская выборная полиция: сотские и десятские и вотчинная полиция помещиков. Все эти структуры работали согласованно.
В первой половине XIX в. в России была также создана сеть тюрем. Тюрьмы были политические (для совершивших государственные преступления), монастырские (церковные преступления), преобладали, разумеется, общеуголовные тюрьмы для всех прочих преступников, которые находились в ведомстве Министерства внутренних дел.
Общеуголовные тюрьмы были в каждом городе. Тюрьму возглавлял смотритель из полицейских чинов, подчиняющийся главе местной администрации, а надзирателями, как правило, были солдаты-инвалиды. В Сибири в этот период сформировалась система каторжных тюрем, а по пути к ним – этапы и полуэтапы. К числу тюрем также относились работные и смирительные дома. Среднегодовое количество заключенных в середине XIX в. в России составляло примерно 300 тыс. человек.
Значительная часть местных органов власти подчинялась Главному жандармскому управлению, основная задача которого была аналогична полицейским органам – обеспечивать общественный порядок.
Первые жандармские чины и части появились в 1815 г. в армии и выполняли функции военной полиции. К середине XIX в. на местах существовали губернские жандармские управления, в губернских, портовых городах и крепостях – городские команды жандармов.
3.3 Управление крестьянами
В 1837 г. в связи с созданием Министерства государственных имуществ, в чьи функции входило управление государственными землями и государственными крестьянами, которых насчитывалось девять млн. душ мужского пола, были учреждены соответствующие местные органы: в губерниях – палаты государственных имуществ, в округах (один округ включал два-три уезда) – окружные управления, в сельской местности – сельский сход, сельское управление, сельская расправа, волостной сход и волостное правление. В состав палаты государственных имуществ входили советники, асессоры, губернский лесничий и землемер. Палата выполняла хозяйственные функции: продажу незаселенных государственных земель, их обмен, сдачу в аренду.