Выборные играли роль информаторов, консультантов, советников государя, выражали общественное мнение населения и, кроме этого, исполняли наблюдательно-контрольную функцию. По мнению русских людей того времени, для того чтобы решение верховной власти было законным и имело силу для всей страны, оно должно было быть публичным. Присутствие народа служило гарантом того, что все — избрание на престол, коронация, составление судебника, объявление войны и т. д. — делалось в соответствии с традицией, с соблюдением положенного ритуала, который легализировал данный акт, событие или решение.
Для XVII в. и более раннего времени было вообще характерно активное участие народа в жизни государева двора. Крестины детей, свадьба, избрание на царство, коронация, именины, похороны происходили в окружении народа, все тех же Освященного собора, Боярской думы, выборных от всех чинов из каждого города, а также и «черни», которая на соборах не присутствовала. Эти события сопровождались пирами и взаимными подарками, а также молебствиями, хождением царя и царицы по монастырям, церквам, богадельням, тюрьмам, прощением преступников и раздачей милостыни, денег, подарков, на которые уходили огромные средства из государевой казны. На коронации и свадьбе присутствовали те же люди, те же выборные и в том же числе, что и на Земском соборе, только в качестве гостей. Их присутствие являлось требованием ритуала, рассматривалось в качестве необходимого условия законности и действительности происходившего события. Народ в церемониях, на современный взгляд, играл декоративную роль. Возможно, так и бывало в спокойные времена, когда народу было безразлично, кто займет престол, на ком женится царь, кто станет приближенным к нему. Однако, когда народ имел претензии к властям, не симпатизировал претендентам и фаворитам, получить одобрение народа возможно было только при уступках и удовлетворении его требований. Если среди влиятельных лиц в окружении царя существовали серьезные противоречия, то соперничающие партии стремились заручиться поддержкой простого люда столицы и использовали ее в качестве весомого аргумента в политической борьбе.
Как видно из вышеизложенного, несмотря на существенные отличия Земского собора от сословно-представительных учреждений западноевропейских стран, он являлся представительным органом, ограничивавшим власть государя. Земские соборы не были непосредственными преемниками древнего веча, однако они вели свое начало примерно с той поры, когда вече прекратило свое существование. Имеются сведения о вечевых собраниях в Москве в 1547 г., во Пскове — в 1534 г. и в начале XVII в. Вечевые традиции давали о себе знать в Москве и Новгороде во время городских движений середины XVII в. Без натяжки можно сказать, что народное представительство имело на Руси многовековую историю. Важная роль земских соборов и выборных в государственном управлении позволяет считать, что по крайней мере служилые люди и городское население являлись субъектами государственного управления в XVI—XVII вв. Сам факт, что народное одобрение являлось обязательным условием легитимности важнейших государственных событий, показывает, что народ считался субъектом государственного управления. Об этом же говорит и принесение присяги на верность новому царю каждым мужчиной государства.
Субъектами государственного управления являлись также московский патриарх и Освященный собор (собрание высших церковных иерархов). Поскольку вся жизнь русских людей XVII в., не исключая и царского дворца, была сильно ритуализирована, Освященный собор являлся непременным участником всех важных событий в жизни царской семьи, государева двора и страны. Духовенство окружало царя ежедневно и ежечасно, без участия духовенства, отнюдь не формального, царь не начинал ни одного предприятия, не совершал ни одного действия, ни одного важного поступка. Что касается патриарха, то он выполнял исключительно важную роль. О большом значении патриарха свидетельствует сама официальная форма обращения царя к нему — царь называл патриарха отцом, что, по понятиям того времени, означало высший авторитет и признание известной зависимости и подчиненности. Патриаршество как институт представляло большую силу: оно опиралось на моральный авторитет христианства, стояло во главе могущественной организации — Русской православной церкви, управляло белым духовенством и монастырями, игравшими в социальной и экономической жизни страны большую роль, имело значительные материальные ресурсы (огромный земельный фонд и 12.5% крестьян), свой двор и служилых людей.
Патриарх не являлся слугой или подданным царя, судить его могли только другие патриархи. Словом, патриаршество было государством в государстве. Это придавало патриарху как главе церкви громадный общественный и государственный вес. Если патриархом оказывалась крупная личность, он приобретал значение и вес в государстве, почти не уступающие значению и весу царя, как это случилось с патриархами Филаретом в 1619—1658 гг. и Никоном в 1651—1658 гг. Оба этих патриарха даже именовались Великими государями, т. е. имели тот же титул, что и сам царь. Хотя царь участвовал в выборе патриарха, решающее слово оставалось за церковными иерархами: царь назначал несколько кандидатов, имена которых записывались на бумаге, запечатывались в воск и пересылались церковному собору, который и производил избрание. Царь Алексей Михайлович признавал, что ему одному, без церковного собора, нельзя переменить патриарха, хотя бы тот и держался еретичества.
Итак, если царям казалось необходимым регулярно созывать земские соборы и приглашать на них народ для совета и принятия важных государственных решений, значит, в том была настоятельная общественная потребность. Если цари в своих указах ссылались на участие в принятии решения Боярской думы или Освященного собора, а при проведении внутренней и внешней политики — на постановления земских соборов, значит, вся полнота власти государю не принадлежала, иначе ссылки были бы излишни. Не случайно, что в русской письменности с самого ее возникновения и до конца XVII в. «не было ни одной теории, которая устанавливала бы полную неограниченность царской власти. <...> Понятие неограниченности неизвестно русской литературе».
Хотя некоторые цари, как, например, Иван Грозный, претендовали на неограниченную власть.
3. Значение обычая, традиции и закона в государственном управлении
В жизни русского общества XVI—XVII вв. обычное право и писаное право играли большую роль. Но значение обычая было больше, чем закона. Идея правотворчества еще не признавалась, нерушимость старины была общим лозунгом всех субъектов управления и народа. Воля государей, какой бы обширной и сильной она ни была, находилась под контролем обычая. Сами государи свой авторитет ставили ниже старины и признавали, что по своему усмотрению они не могут творить право. При последовательном проведении господствовавшей в XVI—XVII вв. точки зрения, что обычай, старина, традиция не могут быть никем отменены, не могло бы возникнуть само Московское государство, не произошло бы никаких социальных изменений. Из этих противоречий выходили следующим образом. Государи не издавали никаких общих уставов для определения государственного быта на новых началах, а переделывали старый быт постепенно, мало-помалу, длинным путем отдельных мер, правительственной практикой. На почве этой практики складывались новые обычаи, которые с течением времени могли быть закреплены в законодательстве. При этом новые явления жизни подводились под старые формулы, а в оправдание нововведений в государственном быту ссылались не на действительную, а на вымышленную, фиктивную старину. Например, под фикцией старины в середине XVI в. утвердился особый тип монархии, возникли земские соборы, к середине XVII в. законотворческая деятельность государей, Боярской думы и земских соборов потеснила обычай и заняла заметное место в государственном строительстве. Ввиду очень медленного и со ссылками на старину изменения законодательства, обычаев и традиций людям казалось, что ничего не меняется. Между тем жизнь и регулировавшее ее право, хотя и постепенно, изменялись.
Итогом законотворчества XVI—первой половины XVII в. явилось новое Уложение, принятое в 1649 г. на Земском соборе, — первый универсальный свод законов России, который заключал в себе законодательство, относящееся ко всем отраслям права того времени. Уложение было доступно населению и известно ему. За вторую половину XVII в. оно было дважды напечатано весьма значительным для своего времени тиражом в 2400 экземпляров, разослано во все государственные учреждения и стало твердым юридическим основанием для государственного управления. В Уложении был провозглашен принцип всеобщего и равного подчинения суду и закону. Введение единого для всей страны и напечатанного кодекса законов сделало возможным унификацию и упорядочение правовых норм, а также судоустройства и судопроизводства на территории всего государства. И, как показали исследования историков, все сферы жизни русского общества развивались во второй половине XVII в. в полном соответствии с правовыми нормами Уложения.