Стремление комиссии воспользоваться правом законотворческой инициативы в предстоящих реформах не нашло поддержки у военного министра Н.А. Сухозанета, так как принижало роль и значение в законотворческом процессе канцелярии Военного министерства. Свое мнение по данной проблеме министр высказал в предписании, данном им 6 ноября 1859 г. председателю комиссии[258]. Было предложено комиссии заняться исключительно исправлением старого Свода путем исключения из него статей, не имевших силы закона. Таким образом, правотворческая деятельность комиссии была сужена до теоретических изысканий в области разделения юридических норм на законодательные и административные, и даже предварительное рассмотрение законопроектов не было включено в ее компетенцию[259].
Комиссия достаточно активно занялась исследованиями в области теории. В общих чертах она определила основные направления правового регулирования строительства армии, а именно: 1) установление правового статуса органов военного управления и порядок их действий; 2) регламентация служебных прав и обязанностей военнослужащих; 3) определение степени ответственности и мер наказания за нарушение прав и обязанностей. Впоследствии эти наработки были использованы при создании новой системы Свода военных постановлений.
Только с назначением на должность военного министра Д.А. Милютина у комиссии появилась возможность наряду с кодификационной работой заняться и правотворчеством[260]. Участие военно-кодификационной комиссии в законотворческой работе Военного министерства заключалось в том, что она должна была рассматривать проекты, составленные различными органами центрального военного управления, и давать им оценку с двух точек зрения: во-первых, по существу, т.е. насколько они соответствовали действующему праву и направлениям предстоящего военного реформирования, и, во-вторых, по форме, т.е. насколько их редакция соответствовала требованиям техники систематизации.
Законопроектная работа комиссии при подготовке множества нормативных актов, которые разрабатывались в рамках военной реформы 60–70–х гг. XIX в., оказалась наиболее результативным видом ее деятельности. При этом проекты всех реформаторских положений и уставов, которые представлялись в Военный совет, рассматривались комиссией достаточно тщательно и оперативно. Этому в значительной мере способствовало последовавшее в 1867 г. повышение статуса данного органа.
29 марта 1867 г. именным высочайшим указом Правительствующему сенату Военно-кодификационная комиссия была переименована в Главный военно-кодификационный комитет как высший центральный орган Военного министерства, «главное назначение которого - содействовать Военному совету в усовершенствовании военного законодательства»[261].
Благодаря плодотворной работе комиссии в ходе военной реформы 60–70–х гг. XIX в. появились ключевые для строительства армии нормативно-правовые акты: «Положение о военно-окружных управлениях» (1864 г.), «Сборник штатов» (1864 г.),[262] «Военно-судебные уставы» (1867 г.), «Положение о полевом управлении войск в военное время» (1868 г.), «Свод штатов» (1870 г.)[263] и «Устав о воинской повинности» (1874 г.).
В целом результаты исследования данного вопроса позволяют констатировать, что высокая степень эффективности правотворческой деятельности военно-правовых органов во многом определялась соблюдением большинства классических требований к организации стадий правотворческого процесса. Имеется в виду следующее.
1. Принятие решения о подготовке актов военного права могло состояться как по инициативе военного министра, так и по поручению императора.
2. Для подготовки первоначального текста каждогоиз рассматриваемых правовых актов либо решением военного министра, либо императором назначались комиссии, иногда даже не одна, а несколько, охватывавшие различные направления строительства армии.
3. Предварительное обсуждение проектов документовосуществлялось в различных государственных органах и неправительственных организациях, а также в соответствующих подчиненных ведомствах.
4. Подготовленные в комиссиях проекты направлялисьв главную редакционную комиссию, которую возглавлял лично военный министр; здесь они сводились в единое целое.
5. После окончательной обработки проектаон рассматривался и утверждался императором.
6. Принятые нормативно-правовые акты официально публиковались либо в хронологических, либо в систематизированных сборниках актов.
Наряду с правотворчеством важнейшим направлением деятельности государственных органов по правому регулированию строительства армии была систематизация нормативно-правовой базы.
Несмотря на неоднократные попытки в истории Российского государства навести порядок как в общем, так и в военном законодательстве, «…реально идея создания из разнообразных актов военного законодательства, изданных в различное время, систематического единого Свода военных постановлений как кодифицированного акта военного законодательства впервые была осуществлена при императоре Николае I»[264].
До этого времени основными законодательными актами, обобщавшими как общегосударственные, так и собственно военные нормы права, были «Соборное уложение» царя Алексея Михайловича 1649 г.[265] и Устав воинский 1716 г.[266] В Соборном уложении большинство военных положений содержалось в отдельной VII главе, названной «О службе всяких ратных людей Московского государства»[267]. Однако огромное количество норм находилось в многочисленных регламентах, манифестах, именных и сенатских указах, учреждениях, «регулах», инструкциях и других актах, нередко противоречивших друг другу[268].
В период правления Петра I было принято более трех тысяч правовых актов, а во второй четверти XVIII в. ежегодно издавалось не менее двухсот, публиковалось же не более половины. Для того чтобы согласовать их с Соборным уложением 1649 г. и между собой, Петром I и его преемниками в течение XVIII в. и первой четверти XIX в. более 10 раз создавались специальные комиссии[269]. Но ни одна из них сколько-нибудь успешных результатов добиться не смогла.
Прорыв в этом деле был обусловлен достижением определенного уровня теоретической разработанности данной проблемы мировой и отечественной юридической наукой и субъективным фактором, а именно появлением соответствующих для решения такой задачи личностей. «Трудно представить, сколько еще времени Россия существовала бы в юридическом беспорядке, если бы во главе этого дела не оказался М.М. Сперанский»[270]. Под его непосредственным наблюдением и руководством был составлен Свод военных постановлений, весь законодательный материал был расположен в Своде по системе, принятой при составлении Свода законов.
Началом составления Свода военных постановлений послужил представленный проект Свода военных узаконений генерал-майором Д.И. Ахшарумовым начальнику Штаба е.и.в. барону Дибичу. По предложению барона Дибича проект Свода был рассмотрен в Совете Военного министерства и поддержан к исполнению.
Составление Свода было поручено генерал-майору Д.И. Ахшарумову, который при содействии и под общим руководством М.М. Сперанского при II отделении собственной е.и.в. канцелярии к началу 1830 г. представил императору на рассмотрение 1-ю часть своего труда, а в 1835 г. - все книги Свода. В этом же году по соглашению мнений М.М. Сперанского и военного министра А.И. Чернышева и после высочайшего повеления Николая II для проверки Свода был учрежден в Военном министерстве особый комитет. В течение трех лет (1835-1838 гг.) общими усилиями комитета и редакции, возглавляемой Д.И. Ахшарумовым и под непосредственным руководством М.М. Сперанского и А.И. Чернышева проводилась проверка и обработка Свода военных постановлений.
25 июня 1839 г. высочайшим Манифестом императора Николая I было объявлено о выходе Свода военных постановлений под наименованием Свод 1838 г., а «…его применение повелено было начать с 1 января 1840 г.»[271]. Свод состоял из пяти частей, включавших 15 книг, в которых было 285 глав и 23128 статей[272].
В первой части Свода собраны воедино конституционные законы, которые устанавливали организационную структуру русской армии. В связи с этим первая часть имеет общий заголовок «Образование военных учреждений». Все законоположения, относящиеся к организации войска, разделены на несколько отделовсоответственно важности тех учреждений, о которых в них шла речь. Каждый отдел составлял особую книгу. В первой книге содержались законы, которые устанавливали организацию центральных военных учреждений. Вторая книга содержала вопросы организации отдельных воинских частей, предназначенных для непосредственного ведения боя. В третьей книге были законы, регулировавшие вопросы обучения военному искусству офицеров и унтер-офицеров. В четвертой книге освещались вопросы организации учреждений, которые обеспечивали снабжение войск материальными средствами.