Таким образом, все принципиальные недостатки фактически остались неустраненными. Кроме того Крымская война поставила вопрос о кардинальных военных преобразованиях, которые не могли не затронуть значительными изменениями всех отраслей военного права, в соответствии с этим требовалась коренная переработка Свода военных постановлений. Все это побудило бывшего в то время военным министром генерал-адъютанта Н.А. Сухозанета в апреле 1859 г. обратиться к Александру II с докладом, в котором констатировалось: «…вновь издаваемый Свод, без сомнения, составит, так же как и Свод 1838 г., не что иное, как сборник всех узаконений, изданных для армии в течение целого века и, следовательно, несоответствующих современному состоянию армии и государства.... Недостатки нашего свода с приведением в исполнение предначертанных... преобразований усилятся до такой степени, что сделают его совершенно непригодным для руководства по разным частям управления военного ведомства»[288].
Решение возникшей проблемы было возложено на Военно-кодификационную комиссию А.А. Непокойчицкого, образованную в апреле 1859 г. «На Военно-кодификационную комиссию была возложена обязанность: а) пересмотреть Свод военных постановлений и отделить в нем основные законоположения военного быта от постановлений и административных распоряжений, определяющих частное применение; б) исключить статьи Свода, невозможность исполнения которых доказана долголетним опытом; в) исправить и пополнить все статьи Свода, а также пояснить, дополнить, заменить, исключить и вообще исправить существующие узаконения военного ведомства; г) составить новые проекты отделов Свода военных постановлений по управлению и устройству войск»[289].
Одновременно на комиссию была возложена обязанность издавать продолжение к Своду 1859 г. до тех пор, пока не будет издан новый исправленный Свод. Комиссией в последствие было издано шесть продолжений к Своду 1859 г.[290]
Работая над исправлением Свода, комиссия пришла к выводу, что наряду с изменением его содержательной стороны необходимо совершенствовать и форму. Последнее было вызвано тем, что подразделение Свода на тома, части и книги было неудобным, вызывало затруднения при пользовании. С этой целью предлагалось разделить Свод на 9 частей, упразднив деление его на книги и тома. Часть I была названа «Образование Военного министерства с особыми установлениями и подведомственными оному учреждениями». Она должна была включать в себя I и IV тома Свода; часть II под названием «Образование войск с их управлениями» состояла из II тома и некоторых разделов VII тома Свода; часть III «Образование военно-учебных заведений» состояла из III тома Свода; часть VI «Устав о службе войск» вмещала в себе всеостальные разделы VII тома Свода; часть V «О прохождении службы по военному ведомству» заключала в себе V и VI тома свода; части VI и VII «Устав хозяйственный» вмещали в себя тома VIII, IX, Х и некоторые разделы XI тома Свода; часть VIII «О счетоводстве» заключала в себе остальные разделы XI тома Свода, наконец, часть IX «Устав военно-уголовный» состояла из XII тома Свода.
Изменение формы Свода могло привести к нарушению его системы. Поэтому пришлось приостановить деятельность в этом направлении. Комиссия активно принялась за решение теоретических проблем в области систематизации по двум направлениям: 1) по определению оснований для слияния Свод военных постановлений с общим законодательством и 2) по разделению понятий «закон» и «административное распоряжение».
В целях осуществления первого направления комиссия пришла к выводу о необходимости разделения всех постановлений в Своде на три разряда: 1) узаконения общие как для военного, так и для гражданского ведомства; 2) узаконения, однородные с постановлениями, находящимися в Своде законов Российской империи; 3) узаконения, совершенно не имеющие отношения к Своду законов Российской империи, из которых и должен быть составлен особый военный устав, наподобие уставов таможенного, горного и др.
По проблеме сущностного отделения законов от постановлений комиссия пришла к выводу, что все юридические нормы могут быть разделены на «законы» и «постановления». Она считала, что «все то, что определяет право, обязанность и ответственность, есть закон, а то, что устанавливает лишь способ и средство выполнения законов, составляет постановление»[291].
Но руководство 2-го отделения собственной е. и. в. канцелярии, которое занималось кодификацией Собрания законов Российской империи, к решению данного вопроса подходило по-другому. В своей записке об улучшении русского законодательства главноуправляющий 2-м отделением барон Корф считал, что правовая наука еще не может дать точного определения понятий «закон» и «административное распоряжение». Не согласившись с мнением одного из крупнейших правоведов того времени, Военно-кодификационная комиссия постановила «…приступить теперь же к составлению правил для отделения мер законодательных от мер распорядительных и по ним предпринять разработку не только новых законоположений, но и тех, которые вошли уже в действующий Свод»[292].
На протяжении трех лет продолжались переписка и обмен мнениями по теоретическим проблемам юридической науки между двумя кодификационными ведомствами, прежде чем и комиссия, и сам военный министр пришли к точке зрения, диаметрально противоположной своим первоначальным теоретическим установкам[293].
Отказ от принципиальной установки на развитие военного законодательства как части общегосударственного законотворческого процесса имел далеко идущие негативные последствия. А трехлетний поиск комиссией своего места в законотворческом процессе ограничил круг ее деятельности в области систематизации военного законодательства чисто практической работой по двум направлениям: составление продолжений к Своду военного постановления 1859 г. и собственно кодификация норм военного права.
Полную поддержку всех своих начинаний комиссия получила с назначением на должность военного министра Д.А. Милютина. Во всеподданнейшем докладе 15 января 1862 г. военный министр писал, во-первых, «…о необходимости самой тесной связи между военною кодификацией и кодификацией общего законодательства настолько, чтобы даже план работы и основные начала военной кодификации были выработаны комиссией только по соглашению со II отделением Собственной Его Величества канцелярии»[294], во-вторых, «о необходимости привлечения Военно-кодификационной комиссии к самому живому участию в предстоящей законодательной работе по военному ведомству»[295]. Относительно обоих этих положений, высказанных военным министром император Александр II написал на докладе - «справедливо» и «необходимо».
Работы по изданию продолжений Свода военных постановлений 1859 г. шли своим порядком и достаточно успешно. Так, в 1862 г. было издано 1–е Продолжение, в 1863 – 2–е, в 1864 – 3-е и 4-е, а в 1866 г. – 5–е Продолжение. В Своде учитывались все изменения военного законодательства по 1января 1865 г. Шестое продолжение, заключившее в себе постановления с 1-го января 1865 г. по 1–е января 1869 г., к началу 1871 г. было почти готово к печати[296].
Кодификационная же работа, несмотря на то что комиссию в марте 1867 г. преобразовали в Главный военно-кодификационный комитет с более широкими полномочиями, была гораздо менее результативной.
К 1867 г. СВП 1859 г., сохранивший все недостатки СВП 1838 г., дополненный огромным количеством продолжений, по своему объему превосходил весь Свод законов Российской империи более чем в два раза. Кроме того, потребность его исправления диктовалась бурным развитием текущего пореформенного законодательства.
Программа переработки Свода была составлена Военно-кодификационным комитетом, утверждена военным министром 30 мая 1867 г. и предусматривала:
1) исключение из Свода всех статей общего законодательства, а также штатов, табелей, инструкций, уставов и т.п. постановлений;
2) согласование Свода с вновь вышедшими положениями. Это была проблема чрезвычайной сложности, так как все новые нормативные акты выходили в свет по мере их утверждения и не были привязаны по форме и содержанию к имеющемуся Своду.
Именно вторая проблема явилась камнем преткновения на пути создания Кодекса военного права Российской империи. Для ее решения Комитету предстояло выбрать один из трех способов кодификации:
а) выпускать в свет все вновь выходящие положения отдельными книгами, предоставив войскам возможность самим согласовывать их со Сводом;
б) сохранив систему Свода, расчленять новые законодательные акты на отдельные нормы и вносить их в Свод;
в) изменить систему Свода таким образом, чтобы каждый новый правовой акт входил в Свод как единое целое.
В утвержденном 24 июня 1867 г. докладе Главного военно-кодификационного комитета был принят последний вариант кодификации: была установлена новая система Свода, которая предусматривала введение в него новых Положений в виде отдельных особых книг[297]. Новая программа Свода была окончательно утверждена в январе 1869 г.[298] В структурном плане Свод военных постановлений 1869 г. разделялся на 6 частей: 1 - Военные управления; 2 - Войска регулярные; 3 - Войска иррегулярные; 4 - Военные заведения; 5 - Военное хозяйство; 6 - Уставы военно-уголовные. Каждая из частей объединяла в своем составе несколько книг, общее число которых составило 24[299].