Децентрализация военного управления предусматривала создание местных органов, в задачу которых входило бы обеспечение руководства войсками в мирное время на местах в части их материального обеспечения и боевой подготовки.
В 1862 г. военный министр представил царю свои соображения в виде докладной записки - «Главные основания предполагаемого устройства военного управления по округам»[544]. Получив поддержку императора, Д.А. Милютин вынес доклад на рассмотрение в Совет министров, который одобрил основные предложения Военного министерства.
На начальном этапе окружной реформы Военное министерство создало в 1862 г. в виде опыта четыре округа: Варшавский, Виленский, Киевский и Одесский[545]. Одновременно упразднялось управление 1-й армии, расположенной на территории Привислинского края[546], а также управления 5-го пехотного и сводного кавалерийского корпусов, расположенных на территории Одесской губернии[547].
В связи с тем, что опыт реорганизации местного управления оправдал себя, он послужил основой для разработки «Положения о военных округах». В этих целях были созданы три комиссии по вопросам общего управления, системы обеспечения и медицинского обслуживания. Материалы комиссий для обобщения поступали в редакционную комиссию, которую возглавлял военный министр. После рассмотрения на местах все материалы были изданы как особый свод, который Д.А. Милютин представил царю вместе с проектом Положения.
6 августа 1864 г. Александр II утвердил ряд положений, представленных Военным министерством. Было выработано особое устройство местного военного управления - военные округа.
В соответствии с «Положением о военно-окружных управлениях»[548] было образовано 10 округов:
1. Петербургский – из губерний: С.- Петербургской, Новгородской, Псковской, Олонецкой и Архангельской.
2. Финляндский – Великое княжество Финляндское.
3. Рижский – из губерний: Лифляндской, Эстляндской и Курляндской.
4. Виленский – из губерний: Виленской, Ковенской, Гродненской, Витебской, Минской и Могилевской.
5. Варшавский – Царство Польское.
6. Киевский – из губерний: Киевской, Подольской и Волынской.
7. Одесский – из губерний: Херсонской, Екатеринославской, Таврической и Бессарабской области.
8. Харьковский – из губерний: Курской, Орловской, Черниговской, Полтавской, Харьковской и Воронежской.
9. Московский – из губерний: Московской, Тверской, Ярославской, Вологодской, Костромской, Владимирской, Нижегородской, Смоленской, Калужской, Тульской, Рязанской и Тамбовской.
10. Казанский – из губерний: Казанской, Пермской, Вятской, Симбирской, Самарской, Саратовской, Астраханской и Пензенской.
Территориальной военно-окружной системе предшествовали сложившиеся управления в Сибири и на Кавказе. «Для создания военных округов мы имели готовый образец не в иностранных государствах, но в устройстве наших же окраин, где с давнего времени существовала местная военная власть, достаточно самостоятельная... власть, объединяющая в себе начальствование и над войсками полевыми и местными, и над местными органами хозяйственными»[549]. Так писал в 1882 г. Д.А. Милютин.
К 1869 г. было сформировано 15 управлений военных округов[550]. Наряду с действующими военными округами в 1865 г. были образованы Кюренский в южном Дагестане, Кавказский, Оренбургский и Сибирский, а в 1867 г. Туркестанский военный округ[551].
«Размеры территории России и необходимость распределения войск по всем границам повлияли на то, что созданные более ста лет назад военные округа успешно функционируют в целом и в настоящее время. …Изменения в устройстве военно-окружного управления были вызваны изменениями в центральном военном управлении. Делалось это указами императора, объявлявшимися в приказах по военному ведомству, которые позднее были кодифицированы в Своде военных постановлений»[552].
С делением России на военные округа была изменена система строевого управления. «Получило большую самостоятельность командование дивизии в связи с упразднением деления войск на корпуса»[553].
Штабы корпусов, штаб Корпуса внутренней стражи, Управление начальника резервной армии были ликвидированы. Только для гвардии Александр II сохранил название «корпус», причем 1-й гвардейский корпус вошел в состав войск Петербургского округа.
На территории военного округа вся полнота власти теперь сосредоточилась в руках командующего войсками округа, при котором существовало военно-окружное управление[554]. В его подчинение входили полевые и местные войска, а также находившиеся на территории округа военные учреждения, за исключением военно-учебных заведений и некоторых частей центрального подчинения. Губернии и области, объявленные на военном положении, поступали в полное подчинение командующему войсками, и приказания его в этом отношении должны были исполняться начальником губернии и областей беспрекословно[555].
В состав каждого из военно-окружных управлений входили: Военно-окружной совет (коллегиальный орган при командующем войсками округа), Окружной штаб, а также окружные управления: артиллерийское, медицинское, интендантское, инженерное, ветеринарное[556].
В военное время на основе военно-окружного управления в каждом округе создавалась отдельная армия. Военно-окружное управление, в составе которого упразднялся военно-окружной совет, продолжало действовать как исполнительный местный орган командующего армией[557].
Командующие войсками военных округов назначались на свои должности и увольнялись с них императором[558]. Существовала должность помощника командующего войсками военного округа, который по поручению командующего инспектировал войска округа и председательствовал в военно-окружном совете в случае отсутствия непосредственного начальника[559].
Образование военно-окружных управлений позволило в значительной мере освободить Военное министерство от обязанностей по контролю за деятельностью отдельных войсковых единиц и по снабжению войск. Эти полномочия перешли к военно-окружным управлениям. За Военным министерством сохранялись только общее руководство и контроль за деятельностью окружных управлений.
К Военно-окружному совету перешла часть прав и обязанностей департаментов Военного министерства по вопросам хозяйственной деятельности[560]. В обязанность Совета входило всестороннее обсуждение и подготовка проектов решений по всем хозяйственным вопросам, касающимся жизни войск округа. Наиболее важными вопросами Совета являлись: изыскание средств и возможностей снабжения армии, направление деятельности комиссариатского и провиантского департаментов[561]. В состав Совета вошли: помощник командующего войсками, все начальники отделов военно-окружного управления, начальник штаба, окружной интендант, начальники управления артиллерии и инженерных войск, военно-медицинский инспектор, окружной инспектор госпиталей и др.[562]
Окружной штаб, будучи рабочим органом командующего войсками, сосредоточил в своих руках управление всеми находящимися в округе войсками. Он состоял из трех отделений: строевого, инспекторского и хозяйственного[563].
На окружные интендантские управления возлагалась обязанность обеспечения войск в округе денежным, продовольственным и провиантским довольствием[564]. Их права были расширены за счет функций, ранее принадлежавших провиантскому и комиссариатскому департаментам Военного министерства. Они принимали участие в организации торгов по закупке для армии продовольствия и фуража, заключали договоры с фабрикантами и заводчиками о поставке вещевого имущества.
Окружные артиллерийские управления осуществляли руководство строевой, учебной, научной, технической и хозяйственной сторонами артиллерийской службы. Им подчинялись полевые и местные артиллерийские войска, штабы крепостной артиллерии с крепостными ротами, местные и подвижные лаборатории, склады оружия, орудий, снарядов, пороха, свинца, капсюлей и боевых ракет, местные артиллерийские парки[565].
Окружные инженерные управления ведали находившимися в пределах округа крепостями и укреплениями, воинскими зданиями, гидротехническими сооружениями и инженерными командами, дистанциями и мастеровыми командами[566].
Окружные военно-медицинские управления осуществляли: надзор за исполнением всех санитарных и врачебных мер; наблюдение и контроль за состоянием медицинских учреждений и лечением больных и раненых; снабжением войск и военных госпиталей аптечными товарами, медикаментами; за военно-санитарной частью[567]. Военно-медицинские управления подчинялись окружным военно-медицинским инспекторам.
Результатами введения системы территориального военного управления стали: 1) сосредоточение в Военном министерстве лишь общего руководства и контроля за деятельностью подведомственных органов; 2) создание более гибкого аппарата для руководства реорганизуемой армией; 3) передача надзора за деятельностью местных органов военного управления командующим войсками военных округов; 4) предоставление широких прав начальникам отделов военно-окружных управлений; 5) создание условий для быстрой мобилизации войск на случай войны.