В итоге реформ 1726—1727 годов правительство во многом вернулось к практике XVII века (восстановление власти воевод, отмена уплаты денежного жалованья и так далее), что было явным шагом назад в ходе централизации государственного управления России. Упразднив сеть местных финансовых учреждений и существовавшее между ними разделение функций, правительство сохранило крайне сложную и обширную отчетность, что также затрудняло работу воеводских канцелярий.[18]
Изменения произошли и в функциях Камер-коллегии. С ликвидацией 9 октября 1730 года Акцизной конторы в Камер-коллегию стало поступать множество дел об откупах, корчемстве, злоупотреблениях местной администрации и так далее. Все это привело к тому, что Камер-коллегия, располагавшая небольшим штатом, была завалена огромным количеством счетов.
Занимаясь этими делами, Камер-коллегия не имела времени для составления ежегодной окладной книги доходов и расходов и заботы об улучшении состояния источников доходов, что вменялось ей в обязанность регламентом 1719 года. От Камер-коллегии требовалось обеспечить бездоимочное поступление налогов и сбор недоимки за прошлые годы. Поэтому правительство не имело точных сведений о государственных доходах и расходах.
В этих условиях для улучшения управления финансами правительство решило создать новую Камер-коллегию, которая должна была заняться составлением окладной книги доходов и обеспечить своевременный сбор налогов. Для облегчения ее работы временно сохранялась и старая Коллегия, на которую возложили сбор недоимок по 1730 году и проверку счетов.
Для новой Камер-коллегии 23 июня 1731 года был издан регламент, ограничивавший ее компетенцию. Составители нового регламента опустили ряд положений о "правлении" Камер-коллегии над доходами. Ее главная обязанность теперь состояла в обеспечении бездоимочного сбора налогов и составлении окладной книги всех доходов государства. Рапорты с мест о сборе подушных денег должны были посылаться в Камер- и Военную коллегии. На основании "третных" и "годовых" рапортов из губерний и провинций Камер-коллегия должна была составлять "генеральную табель" о приходе и расходе денежной казны по губерниям и провинциям.
По регламенту Камер-коллегия также обязана была производить сдачу на оброк казенных угодий, продажу казенных товаров, выдачу подрядов (статьи 16, 18). Но в то же время сама коллегия не могла заключить контракты по сдаче откупных сборов на сумму, превышающую 10 тыс. руб.; это право было у Сената (статья 14). Характеризуя эту сторону нового регламента, президент Камер-коллегии Мельгунов не без оснований писал позднее, в 1767 году, Екатерине II: "...Сим новым регламентом все подробности Акцизной конторы при одной Камер-коллегии оставлены и потом еще в прибавок мелочными делами, яко то корчемными и тому подобными, загружена осталась".
Регламент 1731 года, несколько сузив компетенцию Камер-коллегии, обратил ее основное внимание на обеспечение бездоимочного поступления налогов и увеличение доходов казны за счет сдачи на оброк казенных угодий. Из регламента коллегии 1719 года было опущено пожелание Петра I о том, чтобы она заботилась "о состоянии, натуре и плодородии каждой провинции и запустелых дворов и земель".[19]
Таким образом, создание новой Камер-коллегии не улучшило финансового управления. Новый регламент не освободил Камер-коллегию от многих второстепенных дел, а также от обязанностей, не имевших никакого отношения к управлению финансами (например, строительство и починка дорог и тому подобное).
Мельгунов верно подметил один из основных недостатков в работе Камер-коллегии в 30—60-х годах - отсутствие системы, последовательности в распоряжениях правительства, направленных на решение основных задач в области финансов. Он же верно указал и на недостаток в деятельности центрального финансового учреждения. По словам Мельгунова, в 30-х годах XVIII века "весьма скоро акцизные дела в коллегию брать начали, и коллегия, оставя головоломную свою должность, испросила, чтоб отреша Акцизную контору, и дела совсем ей отданы были. И чрез то сама Акцизною конторою сделалась".
Еще более резко Мельгунов выразился об узко фискальном характере деятельности Камер-коллегии в 20-60-х годах: "Камер-коллегия, удаляясь совсем от предписанного ей преполезного предмета, состоящего в приращении доходов и обогащении государства, ни о чем уже более не пеклась, как только о производстве текущих дел и о своей одной по приказному порядку очистке, что и началось почти в одно и то же время с самим первоначальным сей коллегии основанием, а со временем от часу более умножалось".
В этих оценках современников верно отмечены недостатки финансового управления России в 20-60-х годах XVIII века. Пожелание заняться улучшением состояния источников доходов носило слишком общий, декларативный характер, так как всей работе Камер-коллегии не было дано сколько-нибудь определенной и достаточно продуманной программы.[20]
Таким образом, финансовая политика преемников Петра I во второй четверти - середине XVIII веков не была успешной. Это было связано, прежде всего, с частой сменой правителей - это был период "дворцовых переворотов". Поэтому практически все реформаторские начинания ни к чему не приводили. В результате многие правители возвращались к методам регулирования экономики, существовавшими в XVIIвеке, что явно не способствовало централизации управления финансами.
§ 3. Финансовые учреждения при Елизавете Петровне
Важнейшие преобразования в финансовой системе произошли во время нахождения на престоле Елизаветы I. "Царствование Императрицы Елизаветы Петровны - одно из примечательнейших в истории русских финансов". Эта оценка принадлежит графу Д.А. Толстому - автору фундаментального труда по истории российских финансов, впоследствии министру финансов и министру внутренних дел.
Но более известен другой отзыв о состоянии финансов в правление Елизаветы Петровны. "Ни единой человек в государстве не то чтоб знал, сколько казне было дохода, ниже не ведал звания доходов разных". Этот отзыв принадлежит преемнице Елизаветы - Екатерине II. Речь идет о том, что в правление Елизаветы не была сведена ни одна роспись государственных доходов и расходов. Попытка правительства получить отчет о доходах и расходах закончилась тем, что ведомости, представленные Сенатом и Штатс-конторой, разошлись более чем на миллион рублей. Многочисленные канцелярии никак не могли согласиться относительно имевшихся и причитавшихся к расходованию сумм. В Камер-коллегии, ведавшей государственными доходами, лежали тысячи неразобранных ведомостей.[21]
Одним из первых шагов императрицы на правительственном поприще стало восстановление значения Сената и обновление его состава. 12 декабря 1741 года императрица повелела, "чтоб правительствующий Сенат имел прежнюю свою силу и власть, как было при Петре Великом". Не имея необходимых для правительственной деятельности навыков, императрица не могла руководить законодательной работой Сената. Оттого Сенат и собранные в нем сановники получили самостоятельность, куда большую, чем при Петре I. "Исследование деятельности Сената в 1741-1761 годы - писал историк С.Ф. Платонов, - действительно показывает необычайную широту его действий и высокий правительственный авторитет. Он управляет всем государством, и его указы часто по существу своему суть законодательные акты".
К решению своей главной, сформулированной Петром задачи - "деньги как можно сбирать", - Сенат подошел в полном соответствии с установленным Петром Великим правилами организации финансового хозяйства. Важнейшим из них было выяснение по возможности точного числа плательщиков подушной подати - основного источника государственных доходов. Для "пресечения доныне происходимых беспорядков в платеже отбывательства" Сенат признал необходимым "учинить вновь ревизию и на будущее время производить ее через 15 лет".
В то же время задача восстановления указов и регламентов Петра Iне была понята буквально. Так, созданная Петром Великим система местного финансового управления не была восстановлена, а оставалась практически в том виде, в котором она досталась правительству Елизаветы.
Меры по поддержке фабрик и заводов многократно обсуждались в Сенате. В первые годы правления Елизаветы Петровны были воссозданы Берг- и Мануфактур-коллегия, упраздненные при Анне Иоанновне, был восстановлен Главный магистрат.
В 1758 году Сенат по предложению графа Петра Ивановича Шувалова вновь учредил Комиссию о коммерции (предшествующая действовала при Анне Иоанновне). В задачи Комиссии, в частности, входило обсуждение предложений о распространении русской коммерции в иностранных государствах, привлечении иностранного купечества к торговле с Россией, заведении новых фабрик, об отдаче казенных товаров в вольную продажу и других. [22]
В годы царствования Елизаветы Петровны в России был принят принципиально новый курс экономической и финансовой политики. Императрица большое внимание уделила покровительству всему национальному.