Увеличение доходов казны во многом зависело от развития торговли, чему способствовал изданный в декабре 1753 году указ об отмене с апреля 1754 года внутренних таможенных пошлин по всей стране. По нему предлагалось уничтожить внутренние таможни и при этом увеличить ввозные пошлины. Проведение таможенной реформы обеспечило успешное развитие внутренней торговли и ускорило процесс складывания всероссийского рынка, ибо в результате реформы окончательно были стерты внутренние границы, сохранившиеся со средневековых времен. Важность отмены внутренних таможен отмечали иностранные наблюдатели, писавшие, что "сие учреждение много содействовать будет в процветании коммерции внутри сей империи".[23]
Также о внимании правительства к состоянию торговли и денежного обращения свидетельствует именной указ от 25 января 1754 года, обязавший Камер-коллегию "в каждый почтовый день" доставлять в Кабинет ведомости о состоянии вексельного курса.
Развитие торговли требовало упрочения кредита. Недостаток свободного капитала при замедленном огромными расстояниями обороте вынуждал значительную часть российских купцов пользоваться заемными средствами располагавших капиталами иноземцев, оплачивая ссуды приобретенными товарами. Недостаток капитала обусловливал и высокую стоимость кредита. В 1733 году императрица Анна Иоанновна повелела Монетной конторе выдавать взаймы деньги всякого чинам людям под залог золота и серебра под 8% годовых. Но серьезного воздействия на хозяйственную жизнь это решение не оказало.
Тогда 13 мая 1754 года Елизавета Петровна подписала указ "Об учреждении государственного заемного банка о порядке выдачи из оного денег и о наказании ростовщиков". Императрица повелела "для уменьшения во всем Государстве процентных денег, учредить государственные банки из казны нашей, первой для дворянства в Москве и Санктпетербурге, второй для поправления при Санктпетербургском порте коммерции и купечества, …из оных деньги раздавать: из первого одному Российскому дворянству, …а из второго одним Российским купцам торгующим при Санктпетербургском порте…"
Тем же указом был установлен предельный уровень ссудного процента в 6% годовых ("указный процент"). Этим процентом надлежало довольствоваться и частным займодавцам. "Ежели кто из них дерзнет брать более 6 %, и в том обличены будут, у таковых те данные от них в заем деньги останутся у заемщика, а для казны все их имение конфисковать", - предписывал указ.
Дворянский банк мог выдавать кредиты под залог не только золота, серебра, драгоценностей, но и сел с крепостными крестьянами. Банк давал ссуды в размере до 10 тыс. руб. на срок до 3 лет. В 1757 году срок возврата ссуд был увеличен еще на год, а в 1761 году до 8 лет. Но ограниченность капитала и хронический невозврат ссуд не позволили Дворянскому банку развернуть свою деятельность. Правительство опасалось принимать жесткие меры к неплательщикам, "дабы дворянство, этот первый член государственный, не лишился имений". По свидетельству современника через 2-3 года существование Дворянского банка перестало оказывать умеряющее влияние на ростовщиков. Аппетиты последних подогревало увеличение спроса помещиков на кредиты.
Еще менее успешной оказалась деятельность Купеческого банка. Банк выдавал ссуды также из 6 % годовых на полгода, затем на один год. Однако Банк действовал только в Санкт-Петербурге и Москве, капитал его был явно недостаточен (500 тыс. руб.), условия выдачи ссуд были малоприемлемы, а сами ссуды не возвращались заемщиками.
По проекту П.И. Шувалова в 1758 году в Петербурге и Москве были созданы "Банковские конторы" (Медный банк). Главной целью их создания ставилось внедрение в хозяйственный оборот выпущенных медных денег. Конторы выдавали ссуды медной монетой купцам, фабрикантам и помещикам из 6 % годовых. Но возвращение 3/4 ссуды должно было производиться серебряной монетой. В 1760 году был основан Артиллерийский банк, капиталом которого были монеты, начеканенные из негодных артиллерийских орудий. Но деятельность созданных банков сопровождалась крупными злоупотреблениями и невозвратами ссуд. Екатериной II созданные Шуваловым банки были упразднены.[24]
Царствование Елизаветы Петровны имело особый исторический смысл, отличавшийся от предыдущих и последующих царствований самобытностью, покровительством национальному и милосердием к простому народу.[25] Таким образом, при этой императрице произошли очередные (после эпохи Петра Великого) крупные изменения, которые были необходимы для того времени.
§ 4. Реформирование структуры финансовых учреждений при Екатерине II и основные итоги финансовой политики XVIII века
Недостатки в работе Камер-коллегии, отсутствие росписи доходов и расходов государства привели к тому, что в начале 60-х годов XVIII века Екатерина II сделала еще одну попытку улучшить управление финансами. 30 марта 1764 года она издала указ, в котором определила задачи Камер-коллегии. Они сводились к надзору за доходами и их увеличению, составлению окладной книги доходов, бездоимочному сбору налогов, руководству и контролю за деятельностью губернаторов и воевод.
В этом же указе Екатерина II отметила плохую работу Камер-коллегии, падение ее роли среди других центральных учреждений, отчего она пришла в "безмолвное состояние". Для поднятия авторитета центрального финансового управления Екатерина II приказала президенту Камер-коллегии присутствовать в Пятом департаменте Сената в Москве. Но указ не вносил по существу ничего нового в определение обязанностей и задач Камер-коллегии; все его пожелания носили по-прежнему декларативный характер. В сентябре 1764 года был создан при Камер-коллегии временный департамент для рассмотрения нерешенных дел (к 1764 году их было более 96 тыс.) и составления ведомостей о доходах и расходах.
Издание этого и ряда других указов не улучшило работы Камер-коллегии, что признавала сама Екатерина II. Сенат не мог преодолеть увеличивавшуюся раздробленность финансового управления. Достаточно сказать, что в 60-х годах XVIII века сбор и расходование налогов находились в ведении более чем 50 центральных учреждений и ведомств. К этому времени, по сравнению с началом 20-х годов XVIII века, раздробленность финансового управления даже увеличилась. Правительство следовало практике XVII века и взимание и расходование некоторых сборов поручало новым учреждениям. Так, проводя секуляризацию монастырских владений, оно в 1763 году передало в ведение Коллегии экономии сбор налогов с экономических крестьян.[26]
Чтобы преодолеть раздробленность финансового управления, правительство Екатерины II предприняло ряд мер по усилению его централизации. С первых дней своего правления Екатерина II наиболее важные финансовые дела стала передавать своему ближайшему помощнику - генерал-прокурору Сената князю А. А. Вяземскому. Ему же было поручено возглавить работу по составлению единого государственного бюджета. Затем в ведение генерал-прокурора Сената перешло заведование вновь созданными банками, проведение иностранных займов и другие важнейшие дела.
Расширение фискальных функций генерал-прокурора привело к тому, что в 1773 году в составе Сената была учреждена Экспедиция о государственных доходах во главе с Вяземским. В 1780 году было создано подчинявшееся ей государственное казначейство для хранения штатных и остаточных сумм центральных учреждений.[27]
Екатерина II также ликвидировала многие учреждения, которые были нерентабельны, устарели или затрудняли работу государственного аппарата. Большинство коллегий устарело в связи с жалованными грамотами, по которым существенная часть функций данных учреждений переходил в ведение различных губернских учреждений.[28]
Так Штатс-контора была закрыта в 1783 году, Камер-коллегия — в 1785 году, Ревизион-коллегия - в 1788 году. Одновременно правительство реорганизовало управление финансами и на местах. По губернской реформе 1775 года, все фискальные дела были сосредоточены в ведении казенных палат.[29] Таким образом, менее чем за 20 лет, коллегиальная система почти исчезла. Большинство функций ликвидированных коллегий было поручено Экспедиции о государственных доходах.
В результате этих изменений государственный аппарат, освобожденный от лишних учреждений, заработал значительно быстрее и качественнее. Эта реформа дала существенные предпосылки к дальнейшему отмиранию института коллегиальности в российском государственном аппарате.[30]
Важно отметить, что если осуществление губернской реформы в России в целом затянулось на 20 лет, то казенные палаты, уездные казначейства и другие финансовые учреждения были в большинстве губерний введены уже по указу 18 февраля 1776 года. Это отразило стремление правительства быстрее упорядочить и улучшить работу фискального аппарата. Распоряжения правительства по финансовым вопросам свидетельствовали о том, что Екатерина II, довольно быстро убедившись в неспособности существующей финансовой системы быстро и хорошо выполнять стоявшие перед ней задачи, по примеру Петра I начала создавать новые учреждения.[31]
Таким образом, можно подвести итоги реформаторской деятельности правителей в области структуры финансовых учреждений в XVIII веке. Проводя реформу управления, направленную на усиленно централизации государственного аппарата, абсолютистское правительство Петра I и начало 20-х годов XVIII века реорганизовало и финансовое управление. Вместо многочисленных финансовых приказов, существовавших в XVII - начале XVIII веков, впервые в России были созданы три центральных учреждения (Камер- и Ревизион-коллегии и Штатс-контора) с общегосударственной компетенцией, подчинявшиеся Сенату, а через него царю. При этом было проведено довольно четкое разделение функций между центральными учреждениями.