Роль и место, отводимые российскому самоуправлению в XVIII столетии, соответствовали принятой в России так называемой континентальной модели самоуправления, в рамках которой деятельность органов государственной власти на местах сочеталась с самоуправлением. Правда, в условиях абсолютизма элементы самоуправления лишь "достраивали" правительственный аппарат, выполняя делегированные центральной властью вспомогательные функции. Кроме того, одним из следствий централизации власти, обособления сословий и закрепощения крестьян стало постепенное прекращение со второй половины XVII века созывов земских соборов (теперь они стали не нужны)[12]. Выполнявшиеся ими самоуправленческие задачи были перераспределены по отдельным сословиям.
Екатерининская административно-территориальная реформа в России началась в 1775 г. обнародованием 7 ноября так называемого "Учреждения для управления губерний Всероссийской империи". Первая часть "Учреждений о губерниях" содержала и раскрывала основные положения реформы местного самоуправления. Вторую часть "Учреждений о губерниях" правительство обнародовало 4 января 1780 г.[13]
Следует признать, что фактически реформа местного управления продолжалась до конца жизни императрицы.
Ввиду важности и для торжественности предстоящей реформы "Учреждения о губерниях" снабжены обширным вступлением, это что-то вроде манифеста, где объяснялись мотивы и сущность преобразований. Благодаря исследовательской работе В.Г. Григорьева было установлено, что сама императрица работала над черновиками "Учреждения о губерниях" в 1775 г. в течение пяти месяцев. Екатерина отправила Вольтеру 215 страниц надиктованного текста юридического акта. По свидетельству В.Г. Григорьева, сохранившийся в Государственном архиве (ЦГИА) оригинал черновика имел 240 листов разной величины. В "Учреждения о губерниях" на различных этапах работы вносили поправки ближайшие соратники императрицы, а в дальнейшем и проводили ее в жизнь: П.В. Завадовский, А.А. Безбородко, С.Е. Десницкий, Я.Е. Сиверс и другие.
Анализируя проблемы внутреннего управления империи, Екатерина отмечала, что "по великой обширности некоторых губерний, оные недостаточно снабжены как правительствами, так и надобными для управления людьми; что в одном и том же месте (т.е. департаменте, "присутствии" и др. - Авт.), где ведомо управление губернии, и казенные доходы и счеты, обще с благочинием или полициею, и сверх того еще уголовные дела и гражданские суды отправляются, а таковым же неудобствам тех же губерний в провинциях и уездах правления не меньше подвержены; ибо в одной воеводской канцелярии совокуплены находятся дела всякого рода и звания". Императрица прежде всего обращала внимание на три неудобства тогдашнего управления: обширность губерний, недостаточность органов управления на местах и смешение всякого рода дел в этих учреждениях.
Екатерина также указывала, что расширение пределов государства, увеличение количества населения и связанное с этим развитие способов обогащения повсеместно влекло за собой перемены в законодательстве. Определяя задачи в области внутреннего управления в период своего царствования, императрица считала, что нужно вернуться к реформам времен Петра Великого. Отказ от развития петровских реформ, по мнению императрицы, вызвал различные вредные последствия для управления империей: медлительность на местах, волокита в системе правосудия, неисполнение должностных обязанностей, вседозволенности, взяточничества и др. Для исправления этих недостатков вводился новый закон.
Рассмотрев основные мотивы и причины предстоящей реформы, императрица провозгласила основные начала и принципы "Учреждения о губерниях": отделение суда от администрации, точное определение компетенции каждого присутственного места, правил деятельности и средств исполнения, упрочнения правосудия, исправления нравов и развития христианских добродетелей.[14]
Согласно императорскому "Учреждению о губерниях" государство делилось на губернии или наместничества, именно они становились основными административно-территориальными единицами империи. Первые 14 статей главы I содержали некоторые неясности и поэтому заслуживают определенных примечаний. В первой статье говорилось: "Дабы губерния, или наместничество, порядочно могла быть управляема, полагается в оной от трех до четырех сот тысяч душ". Следует отметить, что численность населения губернии и наместничества одинакова, следовательно, эти два понятия использовались как синонимы.
Основой политического и территориального статуса губернии или наместничества становилась численность населения, а именно губернией считалась территория с 300 - 400 тыс. душ. Надо полагать, что имеется в виду не общее число жителей, а число ревизских душ, т.е., упрощенно говоря, мужское население. Следовательно, по принятой современными демографами оценке, численность губернского населения должна быть увеличена как минимум вдвое. Отметим также, что в этом числе "душ" важен не нижний, а верхний предел, так как задачей реформы было не сконцентрировать власть на местах, а раздробить существующие локально-административные региональные единицы.
В то время, когда Екатерина II разделила Россию на губернии, Франция жила еще при старом, веками сложившемся административно-территориальном делении. Территория Франции была разделена на 33 провинции, весьма разнообразные по своей величине и численности. Провинции складывались в течение столетий с учетом исторических и географических особенностей регионов: одни большие и известные, как Бретань, Шампань, Нормандия, Бургундия, Прованс и другие, и небольшие - Фландрия, Анжу, Мэн и другие.
В 1791 г. провинции были разделены на 86 департаментов. Площадь департаментов в среднем составляла около 6000 кв. м, среднее число жителей - 400 тыс. человек. Разделение страны было сделано поспешно, без учета естественных условий, границы департаментов были очень условны, население даже спустя сто лет после реформы использовало старую административно-территориальную систему деления. Заметим, что Франция имела компактную территорию и весьма однородное по религиозным и этническим параметрам население.
Англия как основная часть Великобритании (без Шотландии и Уэльса) занимала 130000 кв. м (вся Великобритания - 244000 кв. м) - крохотную по сравнению с Россией территорию, что равно одному небольшому наместничеству или двум губерниям, созданным Екатериной II. Со времен раннего Средневековья Англия делилась на 37 графств, к которым дополнительно следует прибавить несколько особых территорий (епископство Дарелс на севере страны, земли епископа Кембридж на востоке и графство Чешир на северо-западе), а также "города-графства", т.е. города, получившие в разное время права графства: Лондон, Йорк, Бристоль, Норич (Норидж).
Традиционная административно-политическая система стала разрушаться лишь в XIX в., намного позже, чем в России. Административные реформы первоначально шли за изменениями в избирательной системе (реформа избирательного права 1832 г. - в первую очередь), а позднее определялись спецификой экономики и политических отношений в различных больших и малых регионах страны. В 1888 г. и последующие годы число административных единиц было увеличено двумя путями - дроблением больших, густонаселенных графств и выделением специфических по совокупности своих особенностей местностей. Дробление коснулось, в частности, Сессекса (Sessex), Йоркшира (правда, первого - на две части, второго - на четыре). Специфическими небольшими по всем характеристикам регионами в числе других стали острова Уайт, Мэн, Нормандские острова. С другой стороны, английские законодатели прибегли к укрупнению слабых и малых исторических единиц: крохотный Ретленд был соединен с Кембридширом, Кэмберленд - с Уэстмблендом и др. Из городов-графств сохранились и укрепились Большой Лондон, Большой Манчестер. Административное деление Англии, сформированное на сто лет позже российского, трудно подогнать под какой-либо стандарт. В нем много архаичных черт, доставшихся стране от феодальной эпохи.
Екатерина II в процессе подготовки административно-территориальной реформы опиралась на опыт проведения и результаты губернской реформы Петра I 1708 и 1719 гг. В соответствии с Указом Петра I от 29 мая 1719 г. 11 губерний были разделены на 50 провинций, которые, в свою очередь, делились на дистрикты. Несмотря на то что Петр I, используя европейские административные системы (шведскую, немецкую и другие), пытался адаптировать или приспособить их к российской действительности того времени, ему так и не удалось выделить объединяющее начало, сама система была громоздкой и неэффективной. Реформа потерпела неудачу. Император Петр, приняв губернию за административную единицу, не создал единой структуры внутри губернии. По-прежнему существовали провинции, уезды, дистрикты, доли, станы, волости и т.д.
Екатерина в основу государственного деления положила административную единицу - губернию, структурным подразделением сделав уезд. При этом императрица отказалась от более мелких финансово-расчетных единиц (дистриктов, долей), тем самым сократилось число ненужных мелких территориальных структур, которыми к тому же и некому было управлять.