Советское правительство с вниманием отнеслось к заявлению Президента США относительно того, что в своей политике в отношении СССР они будут отдавать предпочтение переговорам. Со стороны СССР было подчеркнуто, что в случае, если правительство США будет на деле проводить такую линию, Советский Союз проявит готовность искать согласования позиций как по вопросам отношений между обеими странами, так и по неурегулированным международным проблемам[36].
С общим курсом советско-американских внешнеполитических отношений всегда был тесно связан торгово-политический режим США в отношении Советского Союза. Торгово-политический режим опирался на определенную законодательную основу. Обычно его изменение в отношении той или иной страны осуществляется путем смягчения или ужесточения, прежде всего, механизма претворения в жизнь соответствующего законодательства. Однако нередко происходили изменения и самих законов, если их статьи содержали слишком жесткие формулировки, мешавшие американской администрации гибко проводить свой стратегический курс.
В основу торгово-политического режима США в отношении СССР легли два основных закона - Закон о торговле 1974 г. и Закон о регулировании экспорта 1979 г. Они явились результатом и одновременно ярким отражением эволюции торгово-политической платформы американских правящих кругов по вопросам отношений Восток - Запад.
Соглашение по торговле, подписанные полномочными представителями СССР и США в октябре 1972 г., охватывали широкий круг торгово-политических вопросов. Прежде всего оно предусматривало, что стороны предоставляют друг другу режим наиболее благоприятствуемой нации в вопросах таможенного обложения, сборов и других формальностей (при импорте и экспорте товаров). В условиях 70-х годов эта договоренность имела не только большое торгово-политическое значение, т.к. знаменовала собой важный шаг на пути нормализации отношений, но и вела к существенному облегчению продажи многих советских товаров на американском рынке, так как предусматривала снижение пошлинных сборов на них в 2-6 раз[37].
Далее, соглашение предусматривало, что каждая сторона не только отказывается от каких бы то ни было дискриминационных форм в торговых отношениях, но и берет на себя обязательство поощрять установление эффективных деловых связей между коммерческими организациями и фирмами обеих стран с учетом ресурсов и долговременных потребностей каждой страны в сырье, оборудовании и технологии[38]. Подобное положение никогда ранее не фигурировало в торгово-политических соглашениях между СССР и США. Но оно полностью соответствовало духу решений московских переговоров на высшем уровне, в ходе которых стороны договорились оказывать взаимное содействие деловым кругам обеих стран в их коммерческой деятельности.
Важным разделом соглашения явилось также урегулирование некоторых «технических» вопросов коммерческих взаимоотношений сторон. К ним относятся, например, техника рассмотрения возможных претензий сторон: учитывая особенности, а также характер проектов и коммерческих сделок, которые будут определять в ближайшее время специфику советско-американских отношений, была установлена возможность проведения арбитража в третьих странах. Идя по пути создания благоприятных условий для расширения коммерческих сделок, стороны также договорились о включении в торговое соглашение особого раздела, предусматривающего создание торгового представительства СССР в Вашингтоне и коммерческого бюро США в Москве[39].
В материалах "круглого стола", который состоялся в Москве 5 апреля 2001 г. содержится интересное воспоминание Э.В.Кириченко, работавшей в начале 70-х годов в Институте мировой экономики и международных отношений, и писавшей в ЦК КПСС аналитическую записку о торговом соглашении 1972 года между СССР и США. "Давая анализ этому соглашению, специалисты института указали на вероятность того, что оно может не войти в силу, если Конгресс не предоставит президенту полномочия распространить принцип режима наибольшего благоприятствования (РНБ) на нашу страну. Это вызвало неадекватную реакцию в ЦК: наверху не могли представить ситуацию, чтобы Конгресс не утвердил соглашение, если руководители государства подписали его"[40]. Действительно, чтобы понять сложившуюся ситуацию в советско-американских отношениях в 1973-1991 гг. необходимо знать процесс принятия решений в Соединенных Штатах, рассмотреть позиции администрации и Конгресса США.
Конгресс играет важную роль в формировании внешней политики США. Президент при необходимости берет инициативу на себя, однако, в соответствии с американской конституцией Президент и Конгресс представляют собой равноправные ветви государственной власти, и поддержка Конгресса зачастую необходима для обеспечения успеха внешней политики.
В американской конституции содержится лишь нечеткий набросок схемы распределения внешнеполитических полномочий. Сенат имеет право утверждать все соглашения, заключаемые президентом, и должен утверждать назначения послов и других высокопоставленных должностных лиц внешнеполитического ведомства[41]. Конгресс сохраняет за собой контроль над финансированием внешней политики и, разумеется, имеет полномочия решать вопросы, связанные с численностью и техническим оснащением вооруженных сил, а также полномочия объявлять войну[42].
В русле перечисленных полномочий, Конгресс США, по определению Гордона Х.Смита, обладает значительной "властью кошелька": "Используя эту власть при определении размеров федерального бюджета, конгресс способен "сдерживать и уравновешивать" президентские инициативы - и нередко именно так и поступает"[43].
Законопроекты в США вносятся не в Конгресс как таковой, а в его палаты, то есть в Палату представителей или в Сенат. Президент США, не имея права законодательной инициативы, направляет желательный для него законопроект в Конгресс, но рассмотрение этого законопроекта в той или иной палате начинается лишь после того, как он будет внесен каким-нибудь членом этой палаты.
Стремясь ускорить прохождение законопроекта, касающегося вопросов торговли с СССР и социалистическими государствами, администрация Р.Никсона объединила его с общим законопроектом о реформе торговли, который и представила на рассмотрение конгресса в 1973 году.
В начале 1973 г. при обсуждении в палатах Конгресса идентичных законопроектов о пересмотре Закона о торговле (основанных на законопроекте, представленном президентом США) очень сходные поправки были внесены в Палате представителей конгрессменами Уилбуром Милзом[44] и Чарльзом Вэником (последний избирался в Конгресс в 1955-1981 годы) и в Сенате сенатором Генри Джексоном (был членом Палаты Представителей Конгресса США в 1941-1953 годы, членом Сената - в 1953-1983 годы).
Г.Джексон и Ч.Вэник были членами Демократической партии США, чье преимущество в обеих палатах Конгресса стало еще более внушительным после промежуточных выборов в 1974 г. Данная ситуация совпала с т.наз. "Уолтергейтским скандалом", результатом которого стала отставка Р.Никсона и вступление в должность президента-консерватора Джеральда Форда. Противостояние президента-консерватора и конгрессменов-либералов развернулось по многим вопросам как внутренней, так и внешней политики. Попытки Дж.Форда добиться поддержки законодателей во внешнеполитической сфере оказались малоэффективными.
В декабре 1973 г. законопроект о пересмотре Закона о торговле с уточненной поправкой Вэника (совпадающей с поправкой Джексона) был принят Палатой представителей. В конце 1974 г. законопроект с поправкой Джексона был принят Сенатом. 3 января 1975 г. новый Закон о торговле, включающий поправку Джексона-Вэника, был подписан президентом США.
Закон 1974 года был одной из первых попыток увязать права человека и торговлю. Раздел IV Закона о торговле 1974 года (именно в этот раздел Джексоном и Вэником были внесены поправки) первоначально должен был установить рамки торговых отношений США с коммунистическими странами. Однако поправка коренным образом изменила акцент этого раздела - при регулировании торговых отношений со странами коммунистического блока США были обязаны принимать во внимание соблюдение этими странами прав человека и свободы вероисповедания. В статье 402 «Свобода эмиграции в торговле Восток-Запад» был прописан запрет на использование режима наибольшего содействия странам, которые ограничивают права своих граждан на эмиграцию. Поправка запрещала предоставлять официальные кредиты и кредитные гарантии таким государствам, а также предусматривала, что товары, которые импортируются США из стран с нерыночной экономикой, попадают под действие дискриминационных тарифов.
На наш взгляд, принятие политической оппозицией в Конгрессе поправки Джексона-Вэника нанесло не просто "чувствительный удар" по заключенному в 1972 г. советско-американскому соглашению о торговле и затормозило двусторонние торгово-экономические связи, но и повлияло на другие аспекты советско-американских отношений.
1.2 Ключевые проблемы советско-американских отношений
Статистические данные советско-американских внешнеэкономических отношений за период 1971-1975 гг. показывают небывалые результаты: суммарный объем торговли достиг более 5,4 млрд. долл., т.е. более чем в 8 раз превысил объем товарооборота по сравнению с предыдущими 5 годами[45]. Во взаимоотношениях стран укрепилось значение элементов долгосрочного характера, а в ряде областей начала определяться стабильность и крупномасштабность отношений. Такой рост явился важным показателем изменения обстановки и результатом принятия советско-американского соглашения о торговле. К сожалению, более существенное продвижение в этом направлении оказалось заторможенным действиями американской стороны: сначала затяжкой решения ряда торгово-политических вопросов, а затем и прямыми дискриминационными решениями Конгресса.