29 декабря накануне I съезда Советов СССР состоялась конференция полномочных делегаций РСФСР, УССР, ЗСФСР и БССР, в которой участвовали полномочные делегации республик избранные на соответствующих съездах. Был определен президиум будущего съезда из четырех представителей по одному от каждой республик. Конференция рассмотрела вопросы о декларации и договоре, порядке дня и сроке открытия съезда. Конференция утвердила проекты этих двух документов. Было утверждено место и время проведения будущего съезда [8, стр. 73].
30 декабря 1922 г. в Москве открылся исторический I съезд Советов Союза ССР, на который собрались представители РСФСР, Украины, Белоруссии и Закавказской федерации. Всего прибыло на съезд 2214 делегатов. Из них русские составляли 62,5 %, украинцы – 8 %, белорусы – 1,1 %, евреи – 10,8 %, кавказские народности – 4,5 %, тюркские народности – 5,7 %, латыши и эстонцы – 3,4 % и прочие национальности – 4 %. Получалось, что Советский Союз создавали, прежде всего, русские. [8, стр. 73]
Съезд утвердил в основном Декларацию и Договор об образовании Союза.
Декларация провозглашала образование СССР, характеризовала историческую необходимость этого события: «Восстановление народного хозяйства … неустойчивость международного положения и опасность новых нападений … само строение Советской власти, интернациональной по своей классовой природе … все эти обстоятельства повелительно требуют объединения советских республик в одно союзное государство…» [9, стр. 263].
Договор, заключенный между четырьмя республиками, состоял из 26 пунктов и являлся юридическим актом учреждения Союза Советских Социалистических Республик. Договор закреплял объединение РСФСР, УССР, БССР и ЗСФСР в одно союзное государство, определял систему высших органов власти и управления СССР, основные черты взаимоотношений органов Союза с органами республик, решал вопросы гражданства, бюджетных отношений, закреплял право свободного выхода союзных республик из Союза Советских Социалистических Республик. Тем самым определялись конституционные принципы нового государства [9, стр. 265].
К компетенции Союза были отнесены международные отношения, в том числе и внешнеэкономические, установление основ и общего плана всего народного хозяйства Союза, руководство транспортом и связью, вооруженными силами, утверждение единого государственного бюджета, формирование монетной, денежной и кредитной систем, а также системы общесоюзных, республиканских и местных налогов, общих начал землеустройства и землепользования, пользования недрами, лесами и водами по всей территории Союза, основ судоустройства и судопроизводства, а также гражданское и уголовное законодательство, установление основных законов о труде, общих начал народного просвещения. В компетенцию Союза входило и основное законодательство в области союзного гражданства в отношении прав иностранцев, отмена нарушающих союзный Договор постановлений съездов Советов, центральных исполнительных комитетов и Советов народных комиссаров союзных республик и некоторые другие вопросы. В Договоре устанавливалось, что утверждение, изменение и дополнение его могут производиться исключительно съездом Советов Союза, т.е. верховным органом государства.
I Всесоюзный съезд Советов избрал высший орган власти и управления СССР — съезд Советов Союза Советских Социалистических Республик, а в период между съездами – Центральный Исполнительный Комитет СССР в составе 371 члена — представителей от всех объединившихся республик.
На первой же сессии ЦИК СССР I созыва, которая состоялась вечером 30 декабря 1922 года, то есть сразу после закрытия I съезда Советов СССР, ЦИК СССР избирает Президиум, являющийся высшим органом власти Союза в периоды между сессиями ЦИК Союза. ЦИК Союза поручил разработку Конституции СССР Президиуму ЦИК. Ему же к ближайшей сессии ЦИК поручили разработку положения об органах власти СССР и некоторые другие вопросы. Всероссийскому ЦИК и его Президиуму вплоть до созыва II сессии ЦИК СССР было дано право издания декретов и постановлений для всего СССР.
Таким образом, 30 декабря 1922 годы из четырех советских республик: (РСФСР, ЗСФСР, УССР, БССР) был сформирован СССР – новое федеративное государство. Союзные органы власти создавались как еще один этаж в иерархии управления республиками для координации их совместной деятельности. Республики сохраняли свою независимость. Однако в данный момент еще не были окончательно сформированы все органы управления СССР. Предстояло выполнить большую работу по разработке союзного законодательства и формированию союзных органов власти, а пока союзные законодательные функции передавались Всероссийскому ЦИК и его Президиуму.
ЦИК СССР I созыва на первой сессии сразу после закрытия I съезда Советов поручил Президиуму ЦИК разработку Конституции СССР, положений о союзных органах и другие вопросы.
Было сформировано несколько комиссий и подкомиссий, которые занимались выработке положений о и наркоматах СССР, составлением текста Конституции. Параллельно ЦИК союзных республик создали свои комиссии по рассмотрению и уточнению текстов Декларации и Договора.
Эта подготовительная работа по выработке Конституции также протекала в атмосфере дискуссий, которые показали наличие разных мнений, в том числе и на местах. Со стороны республиканских органов было заметно стремление добиться большей самостоятельности союзных республик. Украинцы настаивали на том, чтобы за каждой отдельной республикой были признаны более широкие суверенные права. Некоторые татарские коммунисты требовали, чтобы автономные республики были тоже возвышены до ранга союзных республик. Грузины вернулись к своему требованию, чтобы три Закавказские республики вступили в СССР каждая отдельно, а не в виде Закавказской федерации [5, стр. 185].
На Пленуме ЦК РКП (б), состоявшимся 21–24 февраля 1923 года, было принято важное решение о создании в составе высшего органа государственной власти — ЦИК СССР второй палаты — Совета Национальностей как органа, представляющего интересы всех национальностей на началах равенства. По такому же принципу рекомендовалось конструирование комиссариатов Союза, а в органах национальных республик и областей предусматривалось выдвижение преимущественно местных людей, знающих язык, быт, нравы соответствующих народов.
В июне 1923 года Пленум ЦК РКП (б) одобрил представленный Конституционной комиссией проект. Вслед за этим проект Конституции СССР обсуждался и был одобрен на сессиях ЦИК союзных республик.
6 июля 1923 г. ЦИК СССР первого созыва на своей второй сессии утвердил Конституцию СССР в том виде, в каком этот документ был представлен Расширенной конституционной комиссией. ЦИК СССР постановил Конституцию СССР немедленно ввести в действие, а затем представить на окончательное утверждение II съезда Советов Союза ССР.
31 января 1924 г. II съезд Советов Союза ССР единогласно утвердил первую Конституцию Союза ССР. В ее основу были положены принятые I съездом Советов Союза ССР Декларация и Договор об образовании СССР. Декларация целиком вошла в состав Конституции в качестве ее первого раздела. Второй раздел Конституции составил Договор об образовании СССР, который по сравнению с этим документом, принятым I съездом Советов Союза ССР, был значительно расширен.
Конституция СССР 1924 года законодательно закрепила добровольное объединение республик и их равноправие, суверенитет союзных республик, ограничив их суверенные права лишь по предметам ведения, отнесенным к компетенции Союза ССР. Конституция закрепила важнейшую конституционную гарантию суверенитета союзных республик — право свободного выхода из Союза ССР [9, стр. 317-329].
Для граждан союзных республик было установлено единое союзное гражданство.
Конституция СССР 1924 года закрепила систему, принципы организации и деятельности высших органов государственной власти и государственного управления.
Высшими органами государственной власти СССР являлись съезд Советов СССР, Центральный Исполнительный Комитет СССР и Президиум Центрального Исполнительного Комитета СССР. В Центральном Исполнительном Комитете СССР наряду с общими интересами были отражены специфические интересы национальностей. ЦИК СССР теперь являлся двухпалатным органом, состоящим из двух равноправных палат — Союзного Совета и Совета Национальностей. В Союзный Совет входили представители союзных республик, пропорционально населению каждой, избираемые съездом Советов Союза ССР. Совет Национальностей образовывался из представителей союзных и автономных республик по пять представителей от каждой и автономных областей по одному представителю от каждой.
Совет Народных Комиссаров СССР (Правительство СССР) был исполнительным и распорядительным органом ЦИК СССР и им образовывался.
В целях утверждения законности согласно Конституции при ЦИК СССР был учрежден Верховный Суд СССР. В тех же целях был создан и другой орган — Прокурор Верховного Суда СССР, который назначался Президиумом ЦИК СССР.
Центральные органы государственного управления — народные комиссариаты СССР делились на общесоюзные и объединенные. В Конституции содержался перечень всех народных комиссариатов СССР.
В целях объединения революционных усилий союзных республик по борьбе с политической и экономической контрреволюцией, шпионажем и бандитизмом при Совете Народных Комиссаров СССР было учреждено Объединенное государственное политическое управление, председатель которого входил в состав Правительства СССР с правом совещательного голоса. Надзор за законностью действий ОГПУ осуществлялся Прокурором Верховного Суда СССР.
Конституция устанавливала, что верховными органами власти в союзных республиках являлись съезды Советов республик, а в период между съездами — Центральные Исполнительные Комитеты республик.