Административное принуждение является, прежде всего, методом государственного управления, который состоит в применении субъектами функциональной власти установленных нормами административного и административно-процессуального права принудительных мер воздействия, направленных на обеспечение неукоснительного выполнения юридических обязанностей лицами в связи с совершением ими противоправных действий или при возникновении обстоятельств, угрожающих безопасности личности или общественной безопасности[4].
Административное принуждение представляет собой совокупность административно-правовых мер, применяемых в отношении физических лиц и коллективных образований. В научно-правовой литературе не раз обращалось внимание на разное содержание понятий "административное принуждение" и "меры административного принуждения". По мнению А.С. Князькова, эти два понятия соотносятся как содержание и форма. Внешнее содержание административного принуждения и есть та или иная административно-принудительная мера[5]. Административное принуждение выражается в применении конкретных мер, которые являются его формой[6].
То есть формой выражения административного принуждения как метода государственного управления являются конкретные меры административного принуждения, посредством которых оно реализуется. В зависимости от того, каких целей хочет достичь субъект, уполномоченный применять административное принуждение, он избирает ту или иную меру административного принуждения. Внутренняя неоднородность административного принуждения характеризуется наличием в его составе различных по своей правовой природе, основаниям и порядку применения способов воздействия на управляемого.
Научно-теоретическое изучение развития и применения мер административного принуждения в отечественной правовой науке конца XIX века отличалось от современной административно-правовой науки прежде всего объектом исследования. Главной причиной тому можно считать отсутствие на рубеже XIX-XXвеков различия между преступлением и административным проступком. И, как следствие, объединение в качестве одного объекта исследования общественных отношений, которые в современном мире регулируются различными отраслями права - административным, уголовным, уголовно-процессуальным, уголовно-исполнительным.
Многие российские дореволюционные ученые затрагивали в своих трудах тему административного принуждения[7]. Однако само определение административного принуждения было дано лишь в начале ХХ века А.И. Елистратовым, который понимал его как "возможность для администрации прибегать к принудительным мерам по собственному почину, без предварительного судебного постановления, устанавливающего закономерность данного требования"[8].
Мерами административного принуждения И.Т. Тарасов и другие ученые-полицеисты называли все действия полиции по предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений и административных правонарушений: личное задержание, аресты, секвестры, конфискации, запрещения, обыски, выемки освидетельствования и пр.[9].
В настоящее время ученые определяют административно-принудительные меры как "средства принудительного характера, используя которые исполнительные органы (должностные лица) обеспечивают необходимое упорядочивающее воздействие на регулируемые общественные отношения"[10].
А.В. Коркин понимает под мерами административного принуждения "конкретные виды воздействия на физических и юридических лиц, выраженные в психических, материальных, организационных и физических ограничениях, применяемых специально уполномоченными на то субъектами как в связи с правонарушением (преступлением), так и при его отсутствии для охраны общественного порядка"[11].
Принудительность как определяющая черта данных мер проявляется в возможности властвующего субъекта - органа исполнительной власти посредством психологического или физического воздействия обеспечить, помимо воли субъекта, выполнение им определенных действий или воздержание от них, ограничивая в определенной законом мере его права и свободы. В процессе применения мер административного принуждения органы исполнительной власти реализуют предписания государства, сформулированные в нормах административного права, с целью обеспечения надлежащего состояния правопорядка.
Административно-принудительные меры являются разновидностью мер государственного принуждения наравне с мерами уголовного, гражданско-правового и дисциплинарного принуждения. При этом не все меры, применяемые в административном порядке, могут быть названы принудительными. Большое количество административных мер, применяемых в сфере реализации органами исполнительной власти своих полномочий, не являются принудительными по своей природе, а представляют собой деятельность, направленную на обеспечение исполнения общеправовых обязанностей (запретов) подвластным субъектом.
Как справедливо отмечает А.И. Каплунов, "нормы права (запреты и обязанности) из обязательных трансформируются в принудительные благодаря способу, обеспечивающему их реализацию в поведении обязанных субъектов"[12]. То есть сама по себе правовая обязанность, адресованная неопределенному кругу лиц, обладает лишь косвенной связью с принудительными мерами - подкреплена возможностью государственного принуждения и ориентирована, прежде всего, на возможность и предпочтительность добровольного ее исполнения субъектом правоотношения.
Примером может послужить закрепленное ч.2 ст.50 Закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (в редакции от 30 декабря 2006 года) право должностных лиц, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор, давать гражданам и юридическим лицам обязательные предписания об устранении выявленных нарушений санитарных правил и корреспондирующая данному праву обязанность физических и юридических лиц выполнить данные предписания. В данном случае обязанность граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц осуществлять свою деятельность согласно существующим санитарным правилам вытекает из права данных субъектов на осуществление определенного вида деятельности. Выданное органом исполнительной власти в ходе осуществления им его прямой функции - контрольно-надзорной деятельности - предписание привести свою деятельность в соответствие с существующими правилами и нормативами не умаляет права и свободы подвластного субъекта и, следовательно, не является принудительной мерой. В случае обнаружения в деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя угрозы жизни и здоровью людей, нанесения существенного вреда окружающей среде к данному субъекту может быть применена принудительная мера в виде временного запрета деятельности.
Стоит также заметить, что не все принудительные меры, установленные нормами административного права, могут считаться мерами административного принуждения. Административное законодательство также закрепляет дисциплинарно-правовые и общественно-правовые меры принуждения[13].
В качестве признаков мер административного принуждения могут быть названы:
1. Меры административного принуждения в своей совокупности представляют собой форму, внешнее выражение административного принуждения как метода государственного управления, и в то же время каждая мера в отдельности является способом воздействия, который властвующий субъект избирает для реализации целей административного принуждения при возникновении обстоятельств, предусмотренных нормой права. Применение административного принуждения каждый раз выражается в применении конкретной меры, выбранной из всего многообразия мер административного принуждения.
2. Цель применения мер административного принуждения. Применение мер административного принуждения всегда обусловлено наличием у властвующего субъекта цели обеспечения правопорядка и общественной безопасности, надлежащего исполнения физическими лицами и коллективными образованиями их обязанностей, закрепленных правовыми нормами. В зависимости от видовой принадлежности меры административного принуждения могут иметь основной целью предупреждение правонарушений, прекращение противоправных действий, обеспечение надлежащего осуществления административного процесса, наказание правонарушителя в административном порядке.
3. Правовые основы применения. Виды мер административного принуждения, основания и порядок их применения регулируются в основном административно-правовыми нормами. Притом нормы, регламентирующие административно-принудительные меры, могут содержаться в нормативных актах Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в законах и подзаконных актах. Также нормы, закрепляющие отдельные меры административного принуждения, содержатся, например, в части первой Налогового кодекса РФ, в Таможенном кодексе РФ, в Гражданском кодексе РФ, что, конечно, не способствует упрощению и повышению эффективности деятельности правоприменителей. В связи с этим в юридической литературе неоднократно ставился вопрос о необходимости кодификации законодательства, регулирующего административное принуждение[14].
4. Основания применения. Меры административного принуждения служат средством реагирования уполномоченного субъекта на совершенное правонарушение и, в то же время, они могут применяться в случаях необходимости обеспечения общественной безопасности, то есть к лицам, не совершавшим правонарушения.