План
Введение
Бюрократия в демократической системе
Основные черты бюрократического управления
Суть бюрократического управления
Бюрократическое управление кадрами
Заключение
Список литературы
Введение
Вождь маленького первобытного племени имеет, как правило, возможность сосредоточить в своих руках всю законодательную, исполнительную и судебную власть. Его воля является законом. Он и судья, он же исполнитель приговора.
Но ситуация изменяется, когда деспоту удается расширить сферу своего владычества. Поскольку он не вездесущ, ему приходится делегировать часть своих полномочий подчиненным. Во вверенных им областях они являются его представителями, действующими от его имени и под его покровительством. На деле, они становятся местными деспотами, лишь формально подвластными могущественному владыке, который их назначил. Они правят своими провинциями как пожелают; они становятся сатрапами. Верховный владыка может избавиться от них и назначить преемника. Но это не поможет делу. Вскоре новый правитель также становится почти независимым сатрапом. То, что некоторые критики - несправедливо -утверждают по отношению к представительной демократии, а именно, что народ обладает верховной властью только в день выборов, в самом буквальном смысле верно по отношению к такой деспотической системе; монарх обладает верховной властью в провинциях только в тот день, когда он назначает нового правителя.
Чем положение такого наместника провинции отличается от положения управляющего филиалом деловой фирмы? Управляющий всей фирмой передает филиал в распоряжение вновь назначенному управляющему и сопровождает это одним единственным указанием: "Получай прибыль". Этого распоряжения, выполнение которого постоянно контролируется посредством отчетности, вполне достаточно для того, чтобы подчинить филиал интересам всей фирмы и придать действиям его управляющего то направление, которое считает необходимым центральный управляющий. Но если деспот, для которого единственным принципом правления является его собственное произвольное решение, назначает правителя и говорит ему: "Будь моим представителем в этой провинции", - он делает его произвол высшим законом в этой провинции. Он отказывается, по крайней мере, временно, от своей собственной власти в пользу наместника.
Чтобы избежать этого, монарх пытается ограничить полномочия наместника, отдавая различные директивы и указания. Кодексы, указы и акты говорят наместникам провинций и их подчиненным, что следует делать, если возникнет та или иная проблема. Их свобода принимать решения теперь ограничена; их первоочередный долг теперь состоит в том, чтобы соблюдать предписания. Верно, что их произвол, в той мере, в какой должны действовать предписания, теперь ограничен. Но в то же время изменяется и весь характер управления. Они больше не стараются, как можно тщательнее рассмотреть каждый случай; они больше не стремятся найти наиболее подходящее решение для каждой проблемы. Их главная забота - соблюдать правила и предписания, независимо от того, разумны ли они или могут привести к результатам, противоположным тому, что было задумано. Главное достоинство должностного лица - исполнять законы и указы. Он становится бюрократом.
Бюрократия в демократической системе
Часто утверждают, что бюрократия несовместима с демократическим правлением и институтами. Это заблуждение. Демократия предполагает верховенство закона, В противном случае должностные лица были бы неограниченными и своевольными деспотами, а судьи - непостоянными и капризными. Двумя основными опорами демократического правления являются главенство закона и бюджет. Это не определение демократического правления, а описание административных методов демократического правления. Определение демократического правления таково: это система правления, при которой управляемые имеют право регулировать прямо, через плебисцит, или косвенно, через выборы, осуществление законодательной и исполнительной власти и подбор высших должностных лиц.
Главенство закона означает, что ни судья, ни какое-либо должностное лицо не имеет права вмешиваться в дела и обстоятельства жизни частного гражданина, если только действующий закон не требует от них этого или не дает им на это полномочий. Nulla poena sine lege -- "никаких наказаний, кроме санкционированных законом". Действительно опасно, если негодяй избегает наказания потому, что закон несовершенен. Но это меньшее зло по сравнению с судебным произволом. Если законодатели признают закон неполноценным, они могут заменить менее удачный закон на более удачный. Они являются доверенными лицами верховного правителя - народа; в таком качестве они обладают верховной властью и ответственны перед избирателями. Если избиратели не одобряют методы, применяемые их представителями, они на следующих выборах изберут других людей, лучше знающих, как приспособить свои действия к воле большинства.
Аналогичным образом обстоят дела и с исполнительной властью. Здесь также существует только одна альтернатива - деспотическое правление своевольных чиновников или правление народа, осуществляемое посредством соблюдения законов. Это эвфемизм - называть правление, при котором высшие руководители вольны делать все, что они сами сочтут наиболее полезным для общества государством, благосостояния и противопоставлять его государству, в котором, исполнительная власть связана законом и граждане могут в суде защитить свои права от незаконных посягательств властей. Так называемое "государство благосостояния" в действительности является тиранией тех, кто находится у власти. (Следует, между прочим, отдавать себе отчет в том, что даже деспотичное государство не может обойтись без предписаний и бюрократических указаний, если оно не хочет выродиться в хаотический режим местных царьков и распасться на множество мелких деспотий.) Целью конституционного государства также является общественное благосостояние. Характерная черта, отличающая его от деспотии, состоит в том, что не власти, а законно избранные народные представители должны решать, что более всего полезно для общества. Только эта система обеспечивает верховенство народа и гарантирует его право на свободное волеизъявление. При такой системе граждане обладают верховной властью не только в день выборов, но также и между выборами.
Исполнительная власть в демократическом обществе ограничена не только законом, но и бюджетом Демократический контроль - это бюджетный контроль. Ключи от казначейства находятся в руках у народных представителей. Ни одного цента не должно быть истрачено без согласия парламента. Использовать государственные средства на цели, не санкционированные парламентом, запрещено законом.
В условиях демократии бюрократическое управление означает управление в строгом соответствии с законом и бюджетом. В обязанности служащих администрации и судей не входит выяснение того, что следует делать для обеспечения общественного благосостояния и как должны расходоваться государственные средства. Это задача верховной власти, народа и его представителей. Суды, различные административные учреждения, армия и военно-морской флот выполняют то, что им предписывают закон и бюджет. Политику определяют не они, а те, кто обладает верховной властью.
Большинство тиранов, деспотов и диктаторов искренне убеждены, что их правление выгодно народу, что их власть существует для народа. Нет необходимости заниматься изучением того, насколько хорошо обоснованы эти заявления господ Гитлера, Сталина и Франко. Тем не менее, их система -это не правление народа, не правление, осуществляемое народом. Она не демократична, а авторитарна.
Основные черты бюрократического управления
Юристы, философы и политики смотрят на верховенство закона иначе, чем это делается в настоящей книге. С их точки зрения, основная функция закона состоит в том, чтобы ставить предел праву властей и судов в нанесении ущерба частному гражданину и ограничении его свободы. Если власти наделяются правом заключать в тюрьму и даже убивать людей, необходимо ограничить и четко определить это право. В противном случае чиновник или судья превратились бы в не отвечающих за свои поступки деспотов. Закон определяет, при каких обстоятельствах судья имеет право и обязан вынести приговор, а полицейский - применить оружие. Закон защищает людей от произвола должностных лиц.
Угол зрения в этой книге несколько иной. Мы имеем здесь дело с бюрократией, как принципом административной техники и организации. Правила и предписания рассматриваются не просто как средства защиты людей и обеспечения гражданских прав и свобод, но как средства исполнения воли верховной власти. Необходимость ограничивать свободу действий подчиненных существует во всякой организации. Любая организация распалась бы в отсутствие таких ограничений. Наша задача состоит в том, чтобы выявить характерные черты бюрократического управления, отличающие его от коммерческого управления.
Бюрократическое управление - это управление, которое должно следовать детально разработанным правилам и предписаниям, установленным властью вышестоящего органа. Обязанность бюрократа -выполнять то, что велят ему эти правила и предписания. Его свобода действовать в соответствии с собственными убеждениями ограничена.
Коммерческим управлением движет мотив получения прибыли. Цель коммерческого предприятия - добиться прибыли. Поскольку при помощи бухгалтерского учета успех или неудача в достижении этой цели могут быть установлены для любой из его частей, появляется возможность децентрализовать как управление, так и отчетность, не ставя под угрозу единство деловых операций и достижение их целей. Ответственность может быть разделена. Нет необходимости ограничивать свободу действий подчиненных какими-либо правилами и предписаниями кроме тех, которые лежат в основе всей деловой активности, а именно: все операции должны приносить прибыль.