Организация современной территориальной системы власти в России совершенствуется. В настоящее время в рамках действующей Конституции РФ и существующей политико-территориальной структуры происходят административные реформы, направленные на усиление влияния федерального Центра на регионы. С избранием второго президента России были урезаны полномочия региональных лидеров путем вывода их из Совета Федерации. Президент разделил страну на семь крупных округов, во главе которых назначил своих полномочных представителей, подотчетных только ему и фактически обладающих большими полномочиями. Конституции и Уставы субъектов Федерации постепенно приводятся в соотсетствия с Конституцией РФ.
Но процесс разграничения между органами власти разного уровня еще не завершен. Принцип равноправия субъектов Федерации, закрепленный в Конституции не исключает различий в предметах ведения, объеме и характере их конкретных полномочий. Вопреки декларированному в Конституции Российской Федерации равноправию субъектов, правовое регулирование управления из Центра в различных субъектах идет различными путями на договорной основе. Фактически сохраняется неравноправие субъектов Федерации с точки зрения предметов ведения и полномочий, а так же их социально-экономического состояния.
С точки зрения экономического состояния регионы делятся на: доноры и дотационные. Выделяются 4 группы регионов РФ:
1. Первая группа - бедные регионы (менее 1,5 прожиточного минимума на 1 человека в среднем). Это Дагестан, Адыгея, Карачаево-Черкессия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Марий Эл, Алтайский край, Хакасия, Тыва, Бурятия, Читинская область, Еврейская АО, Сахалинская область, Чукотский автономный округ. Всего 14 субъектов Федерации.
2. Вторая группа - регионы малой обеспеченности населения (более 2 прожиточных минимумов на 1 человека в среднем). В нее входят: Калининградская, Ленинградская, Псковская, Тверская, Брянская, Курская, Воронежская, Астраханская, Волгоградская, Саратовская, Тамбовская, Пензенская, Нижегородская, Рязанская, Московская, Владимирская, Ивановская, Костромская, Архангельская, Челябинская, Курганская, Новосибирская, Амурская, Магаданская, Камчатская области; республики: Северная Осетия, Мордовия, Чувашия, Алтай, Саха(Якутия); Приморский, Хабаровский, Краснодарский края; Корякский, Ненецкий автономные округа. Всего 35 субъектов Федерации.
3. Третья группа - регионы относительного благополучия (2-3 прожиточных минимума на 1 человека). К этой группе относятся: Мурманская, Вологодская, Ярославская, Новгородская, Смоленская, Калужская, Тульская, Липецкая, Орловская, Белгородская, Ростовская, Кировская, Пермская, Екатеринбургская, Омская, Томская, Кемеровская, Иркутская области; Красноярский, Ставропольский края; республики: Карелия, Коми; Санкт-Петербург; Эвенкийский, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Коми-Пермяцкий автономные округа. Всего 26 субъектов Федерации.
4. Четвертая группа - регионы высокой обеспеченности населения (более 5 прожиточных минимумов на 1 человека в среднем). В эту группу включаются 4 субъекта Федерации: Москва, Тюменская область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономный округа.
Группировки даны по 79 субъектам Федерации. [5, с.267]
2. Современная политико-территориальная структура России
2.1. Системы государственного управления как
элемент политико-территориальной структуры
Важнейшим элементом функционирования политико-территориальной структуры общества является государственное управление, как социальное управление. Государственное управление может осуществляться в различных формах территориальной организации и с помощью различных механизмов: оно может выражаться в форме подчинения территориальных органов власти вышестоящим органам Центра, “жестко”, в командном, непосредственном распорядительстве, предписаниях, запретах, чиновничьей опеке и т.д. Или в “мягкой” форме путем нормативного регулирования, координации действий, содействии и оказании помощи в определенных направлениях деятельности и т.д. История России знала различные формы территориальной организации государственного управления. Государственное управление, характерное для советского периода, во многом отторгается изменившимися условиями жизни общества. Что потребовало изменения, как в системе власти, так и в характере управления органами власти, перераспределение полномочий федерального Центра и субъектов Федерации. Изменение коснулось как государственных органов власти, так и не государственного управления. Например, из государственной системы было вычленено местное самоуправление.
Территориальное управление в современной России осуществляется на трех уровнях: федеральном, субъектов Федерации и местного самоуправления. То есть территориальное управление представляет собой деятельность федеральных органов власти, органов власти субъектов федерации и местного самоуправления по руководству на данной территории. Основу государственного управления составляет организация системы органов власти, закрепленная нормами конституционного и административного права. Через эти органы власти осуществляется активное влияние государства на экономические и социально-культурные процессы. Органы государственной власти являются одним из каналов осуществления власти, кроме того, существует и другой канал - органы самоуправления.
Территориальный принцип управления, имеет целью приближение органов власти к населению и управляемым территориям. Территориальное управление и организация территориальной власти федеративного государства отождествляется с управление в административных границах ее субъектов и отчасти местного самоуправления. Система местных органов государственной власти и органов местного самоуправления строится в России в соответствии с политико-территориальным и административно-территориальным устройством.
Огромный масштаб страны, разнообразие социально-экономических структур, климатических, исторических, культурных и религиозных факторов требуют гибкого сочетания общефедеральных и различных региональных интересов. Территориальное управление органами власти субъектов федерации и органами местного самоуправления осуществляется на местах в рамках государственного управления Российской Федерации. Оно имеет свою организационно-правовую самостоятельность и распространяется только на подведомственную территорию и сферы деятельности, отнесенные к компетенции этих органов власти. [2, с.45]
Правовой базой организации территориальной власти являются:
- Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, акты Президента Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти;
- конституции республик, уставы субъектов Федерации, законодательства субъектов Федерации, правовые акты их органов исполнительной власти;
- правовые акты органов местного самоуправления применительно к их территориальной сфере деятельности. [2, с.33]
Каждый государственный орган является составной частью единой системы органов государственной власти Российской Федерации (ст.5). В единую систему государственных органов согласно Конституции входят органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Единство системы государственной власти Российской Федерации проявляется в разграничении предметов ведения и полномочий между органами власти Российской Федерации и органами власти ее субъектов. Принцип разграничения предметов ведения закреплен ст.5 Конституции. Вопреки декларированному в Конституции Российской Федерации равноправию субъектов правовое регулирование управления из центра в различных субъектах идет различными путями на договорной основе. Договорные формы наряду с Конституцией могут регламентировать отношения сторон, но если договоры не входят в противоречия с Конституцией. Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную власть. Сферы их компетенции разделены и определены Конституцией Российской Федерации и законодательством.
Суды, милиция, ФСБ, прокуратура и другие силовые структуры находятся в ведении федерального Центра. В образованных семи округах имеется институт полномочного представителя Президента, в задачу которого входит информирование его о ситуации в регионе. Своим указом Президент может объявить прямое президентское правление и отстранить от власти губернатора нарушившего закон. Согласно ст.85 Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции и федеральным законам, международным обязательствам или в случае нарушения прав и свобод человека. Еще одним фактором влияния Центра на регионы является распределение финансовых ресурсов через трансферты. Если учесть, что регионов-доноров в России меньше десятка, то сокращение федерального финансирования является мощным рычагом влияния на органы власти субъектов Федерации.
При этом система органов государственного управления субъектов Российской Федерации не копирует приведенную систему, хотя во многом и совпадает. В субъектах Федерации одни и те же функции и полномочия могут осуществляться различными органами. Например, высшим должностным лицом может быть президент, глава республики, председатель правительства и т.д.