2) вони мають вищу юридичну силу щодо інших підзаконних нормативно-правових актів, які не повинні суперечити законам;
3) вони регулюють основоположні засади створення та діяльності банківських установ, проведення банківських операцій та побудови банківської системи держави;
4) їх норми, засновані на Конституції України, є первинними і повинні деталізуватися в підзаконних нормативно-правових актах (в першу чергу, актах НБУ);
5) прийняття законів супроводжується додержанням спеціальної законодавчої процесуальної процедури.
Аналіз зарубіжного законодавства свідчить, що в країнах із розвиненою економікою банківське законодавство налічує близько 10–12 спеціальних законів, які визначають правовий статус центрального банку, банківської системи в цілому та окремих кредитно-фінансових інститутів, зокрема, правовий статус комерційних банків. Також на законодавчому рівні врегульовується, як правило, порядок банкрутства кредитно-фінансових установ, що пояснюється складністю самої процедури банкрутства та необхідністю вирішення проблем щодо повернення залучених коштів клієнтів. На рівні закону визначаються загальні засади правового статусу позабанківських кредитно-фінансових установ, які входять до складу кредитної системи країни та здійснення окремих банківських операцій. Наприклад, у Франції існує законодавство про комерційні короткострокові цінні папери та чеки, закон від 28 грудня 1966 р. про договірні процентні ставки, закони від 10 січня 1978 р. та від 13 липня 1979 р. про споживчий кредит, закон від 2 січня 1981 р. про передачу боргових зобов`язань.[129]
США відрізняються високо розвинутою системою законодавчих актів про банки і банківську діяльність. Фахівці нараховують їх понад 300, виділяючи Закон про діяльність національних банків 1864 р., Закон про Федеральний резерв 1913 р., Закон Едджа 1919 р. про зовнішні операції банків, Закон Макфеддєла 1927 р. про діяльність іноземних банків, Закони про фінансову діяльність 1933 і 1935 рр., Закон про кредитування власників житла 1933 р., Закон про злиття банків 1960 і 1968 рр., Закон про достовірність інформації в кредитуванні 1968 р., Закон про рівні кредитні можливості 1974 р., Закон про міжнародні операції 1978 р. Основні положення банківських законів включені до Зведення законів (розділ 12 „Банк і банківська діяльність”). Вони стосуються контролю за грошовим обігом, національних банків, системи федерального резерву, оподаткування, зарубіжної банківської діяльності.[130]
Банківське законодавство Німеччини орієнтоване на лібералізацію правового регулювання. Універсальні банки діють м’якше, ніж у США. Серед банківських законів можна виділити Закон про Німецький федеральний банк (1957 р.), Закон про кредитну справу (1976, 1985 рр.), Закон про Німецький кооперативний банк (1975 р.), Закон про Німецький компенсаційний банк.
Як свідчить практика, досить часто саме на законодавчому рівні вирішуються питання здійснення основних базових банківських операцій – залучення коштів (депозити) юридичних та фізичних осіб; розміщення залучених коштів на власний ризик кредитно-фінансової установи (тобто, активні операції – кредитування, лізинг тощо), а також здійснення обслуговування рахунків клієнтів (розрахункові операції).[131] Певною мірою такий шлях є виправданим, бо забезпечує можливість сталих правовідносин у галузі банківської діяльності – на відміну від країн, де ці питання вирішуються шляхом нормотворчості центральних банків, які єдині наділені правом закріплювати на нормативно-правовому рівні питання здійснення банківських операцій.
В Україні відповідно до Закону України “Про Національний банк України” саме на центральний банк країни покладено повноваження визначати порядок організації та здійснення банківської діяльності. Отже, банківські операції здійснюються відповідно до положень та інструкцій, затверджених постановами Правління НБУ. Певна річ, це тягне за собою можливість частого внесення змін до зазначених нормативних актів.
Зокрема, якщо Положення НБУ “Про кредитування” або Інструкція “Про безготівкові розрахунки в господарському обороті України” зазнали з моменту прийняття до 2001 року (коли почався кардинальний етап реформування банківського законодавства для приведення його у відповідність з прийнятою новою редакцію Закону „Про банки і банківську діяльність” від 7 грудня 2000 р.) незначної кількості змін, то Інструкцію НБУ “Про порядок відкриття рахунків в національній та іноземній валюті” або Положення “Про порядок створення і реєстрації комерційних банків” можна наводити як приклади актів, які постійно підпадали під корегування з боку центрального банку. Говорити про стабільність діяльності комерційних банків (які й так перебувають під постійним пресингом через коливання фінансових інструментів) за таких умов досить складно.
На жаль, як свідчить практика, сучасний стан регулювання банківської справи в Україні не є досконалим і не відповідає повністю стандартам регулювання банківської діяльності в Європейському співтоваристві, встановленим директивами Ради ЄС та рекомендаціями Базельського комітету з банківського нагляду. Хоча слід зазначити прогрес у вирішенні зазначеної проблеми. Позитивним явищем є реформування спеціального банківського законодавства, що відбувалося протягом 1999–2002 рр. У Доповненні до додатку V до Угоди про партнерство і співробітництво між Україною і ЄС, підписаною 16 червня 1994 р., було зазначено, що протягом перехідного періоду, що не перевищує п’яти років з дати підписання цієї Угоди, Україна може продовжувати застосовувати положення деяких законодавчих актів, зокрема Декрету Кабінету Міністрів “Про систему валютного регулювання і валютного контролю” і Закону “Про банки і банківську діяльність”. Підписання такого доповнення фактично означало, що Україна взяла на себе зобов’язання привести у відповідність вказані законодавчі акти в сфері банківського регулювання до вимог європейського законодавства.[132]
19 листопада 1998 р. у своєму посланні до Верховної Ради України Президент запропонував прискорити прийняття Закону „Про Національний банк України”. 21 грудня 1998 р. група народних депутатів (С.В. Буряк, Б.В. Гунський, О.С. Єльяшкевич, С.В. Кривошия, А.К. Станков, В.І. Суслов, І.О. Юшко) внесли до парламенту проект Закону про Раду Національного банку України [133]. Запропонований законопроект визначав статус Ради Національного банку України, правові основи розробки нею основних засад грошово-кредитної політики України та здійснення контролю за їх виконанням, а також порядок формування Ради Національного банку України, її функції, повноваження та порядок їх здійснення, в тому числі порядок застосування положень, викладених у п. 19 ст. 85, ст. 100, а також у п. 12 ст. 106 Конституції України.
Слід погодитися з позицією директора Юридичного департаменту НБУ В.Л. Кротюка, який зазначав, що прийняття цього акту, що передбачає створення автономного державного органу з питань грошово-кредитної політики, не узгоджується з основними принципами функціонування центрального банку, суперечить світовій практиці законодавчого регулювання питань грошово-кредитної політики і не враховує положення Конституції України.[134]Тому є показовим, що зазначений законопроект не пройшов через парламент, на відміну від законопроекту, що визначав правовий статус центрального банку держави.
Стрімкий розвиток банківської системи вимагав окремого акту, поряд з існуючим Законом „Про банки і банківську діяльність”, який підвищував би відповідальність центробанку держави за забезпечення монетарної стабільності, чітко окреслював би його статус, місце і роль у суспільстві. Процедура прийняття Закону „Про Національний банк України” була довготривалою і складною.[135] Особливу увагу було приділено питанням незалежності центробанку від інших органів державної влади та порядку управління центробанком. Фактично, жодна гілка влади не виявляла бажання ділитися своїми владними функціями, тим більше в сфері управління грошима. Тут можна навести вислів Іммануіла Канта: „З усіх сил, підпорядкованих пануючій владі, сила грошей, певно, найнадійніша”.
При розробці законопроекту було опрацьовано світовий досвід діяльності центральних банків держав, в першу чергу з унітарним режимом. Особливу увагу було приділено Закону Іспанії „Про автономію Банку Іспанії”, прийнятому в 1994 році урядом Іспанії. Експерти Світового банку вважають цей акт зразком законодавчого акту, найкраще сумісним із законами Європейського Союзу. Згідно з положеннями цього закону, Банк Іспанії є спеціальною інституцією, підпорядкованою уряду в загальних рамках, однак він має повну автономію у сфері монетарної політики для того, щоб краще захищати мету цінової стабільності, визначену в самому законі.
Термін „автономія” у назві закону означає три моменти: 1) уряд не може мати заборгованості перед Банком Іспанії, оскільки це позбавить банк його ініціативи щодо грошової емісії; 2) Банку Іспанії не дозволяється отримувати прямі інструкції від уряду щодо проведення банком монетарної політики; 3) автономія вимагає, щоб термін роботи керуючого банком був досить довгим і приводи для його звільнення були чітко визначені.[136]
Прийнятий 20 травня 1999 р. Закон України „Про Національний банк України” визначив правовий статус центрального банку, закріпив його завдання та функції, визначив межі компетенції, порядок проведення банківського регулювання та банківського нагляду. Європейські експерти після проведення науково-технічних експертиз цього акту дійшли висновку, що український закон про центробанк відповідає європейським стандартам щодо визначення незалежності центробанку та його ролі в проведенні грошово-кредитної політики і може бути прикладом для інших європейських країн, які повинні ще привести своє національне законодавство у відповідність з європейськими банківськими директивами. Норми зазначеного закону ми розглянемо далі при аналізі правового статусу Національного банку України.