В первые годы реализации этапа активных экономических реформ предполагалось принять пакет законов и подзаконных актов, призванных стимулировать приток иностранных инвестиций в Россию. В их числе был и проект закона о свободных экономических зонах в РФ, однако полноценная нормативно-правовая база в этой области правового регулирования так и не была создана. Ни одна из СЭЗ не заработала на полную «проектную» мощность. Основная причина этого заключалась в том, что на федеральном уровне так и не был задействован механизм предоставления льгот, гарантий и других мер поддержки СЭЗ, не были соблюдены институциональные условия их функционирования.
В 1992 году регистрация СЭЗ была временно приостановлена. Более того, в январе 1992 года Правительством РФ из-за низкой эффективности функционирования СЭЗ была предпринята попытка инициировать президентский указ, отменяющий все решения об их создании, но этого добиться не удалось. Между тем инвестирование долгосрочных программ развития СЭЗ за счет федерального бюджета в результате жесткой бюджетной и кредитной политики Правительства РФ и Центрального банка РФ было прекращено.
Однако законодательство Российской Федерации о СЭЗ продолжало пополняться новыми нормативными правовыми актами. Введенный в действие в 1993 году Таможенный кодекс РФ заложил основы для создания свободных таможенных зон (свободных складов), являющихся одной из разновидностей СЭЗ, а Федеральный закон от 13 октября 1995 года № 157-ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности»[8] определил, что особый территориальный режим хозяйственной, в том числе внешнеэкономической, деятельности в СЭЗ устанавливается Федеральным законом о СЭЗ, другими федеральными законами и иными правовыми актами Российской Федерации. Для СЭЗ устанавливался упрощенный порядок регистрации предприятий с иностранными инвестициями и осуществления экспортно-импортных операций.
В связи с переменами во внутриэкономическом положении страны, выразившимися в изменении налогового, таможенного, валютного, банковского регулирования, практически прекратились работы по созданию большинства из объявленных в начале 90-х годов СЭЗ. Тем не менее в 1996 году в России имелось 18 СЭЗ, размещенных в 15 регионах страны, общей площадью до одной третьей площади государства. Они были весьма разноплановые. Это свободные порты (Находка и Калининград), технопарки (г. Зеленоград, «Шерризон» – аэропорт Шереметьево), экспортно-производственные зоны (г. Выборг, Сахалинская область), концессионные участки (Республика Горный Алтай, г. Чита, г. Кемерово).
Несмотря на отрицательный опыт создания СЭЗ на больших территориях (СЭЗ «Янтарь» в Калининградской области, СЭЗ «Находка» в Приморском крае, офшоры в Республике Калмыкия и другие), Правительство РФ вразрез с собственным курсом на организацию исключительно локальных СЭЗ поддалось давлению региональных властей: был восстановлен режим беспошлинной торговли в результате создания особой экономической зоны (далее – ОЭЗ) в пределах Калининградской области[9], а в мае 1999 года была создана особая экономическая зона на территории Магаданской области[10].
Анализ специальных нормативных правовых актов РФ о СЭЗ позволил выделить общие принципы и особенности создания и функционирования СЭЗ в России, нашедшие отражение в законодательных актах РФ. Общим ориентиром при создании СЭЗ на территории Российской Федерации служит прежде всего принцип «СЭЗ – неотъемлемая часть государственной территории РФ», имеющий конституционное происхождение. В ч. 3 ст. 4 Конституции РФ зафиксировано, что «Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории», а в ч. 5 ст. 13 этого документа говорится о противоконституционности общественных объединений, цели или действия которых направлены на нарушение ее целостности. Таким образом, СЭЗ остается в пределах государства, но в отношении взимания таможенных пошлин и иных платежей, уплачиваемых при таможенном оформлении ввозимых и вывозимых товаров, она рассматривается как находящаяся в режиме свободной таможенной зоны.
Другой важный принцип, подлежащий соблюдению в практике учреждения СЭЗ, – единое экономическое пространство – закреплен в ч. 1 ст. 8 Конституции РФ: «В Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств». Сложность реализации принципа обеспечения единого экономического пространства на всей территории РФ объясняется требованиями «двойного» статуса СЭЗ, которые одновременно должны оставаться частью внутреннего государственного (федерального) рынка и по сравнению с остальной территорией государства более тяготеть к внешнему рынку. Основные положения принципа единого экономического пространства отражены в Указе Президента РСФСР от 12 декабря 1991 года № 269 «О едином экономическом пространстве РСФСР».
Третий принцип – льготное налогообложение в целях привлечения иностранных инвестиций, которое изначально в определенной степени определялось заинтересованностью российской стороны в реализации крупных инвестиционных проектов. В Федеральном законе от 9 июля 1999 года № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» отдельно предусмотрен экономический механизм предоставления льгот инвесторам.
Хотя созданные СЭЗ и способствовали притоку в Россию иностранного капитала, росту числа совместных предприятий в городах Находке, Калининграде, Сахалинской области, положения об их статусе нуждались в корректировке. В процессе исследования законодательства Российской Федерации о СЭЗ был выявлен ряд проблем, препятствующих широкому применению и эффективному использованию СЭЗ. Все эти проблемы носили разноплановый характер и требовали решения организационных, нормативно-правовых, информационных и методических вопросов. К основным из них относились следующие:
1) масштабы СЭЗ были заведомо нереальными, и для инфраструктурного обустройства большинства из них требовались солидные капиталовложения, обеспечить которые Правительство РФ было не в состоянии;
2) существующие нормативные документы не обеспечивали достаточно благоприятных экономических (налоговых, таможенных, валютных и других) условий для создания и функционирования СЭЗ;
3) имело место дублирование контролирующих функций различными ведомствами;
4) в ряде случаев применялись излишне жесткие нормативные требования к проектированию, созданию и функционированию СЭЗ.
В СЭЗ имели место массовые случаи несоответствия инвестиционной, производственной и внешнеэкономической деятельности хозяйствующих субъектов законодательству РФ, получил развитие теневой бизнес, отмечалась тенденция осложнения криминогенной обстановки. Нередко СЭЗ использовались в качестве «канала перекачки» стратегического сырья, дефицитных ресурсов и валюты из России за границу. Все это не позволило СЭЗ занять достойное место в экономике России в то время.
Несмотря на неудачи процесса формирования института СЭЗ, Правительство РФ неоднократно пыталось поднять статус ранее созданных СЭЗ на уровень, определенный Федеральным законом. В первый раз, 24 июня 1997 года, ГД ФС РФ приняла в третьем чтении Федеральный закон «О свободных экономических зонах» (Постановление ГД ФС РФ от 24 июня 1997 года № 1628-II ГД «О повторном рассмотрении Федерального закона «О свободных экономических зонах»), 3 июля 1997 года он был одобрен (Постановление СФ ФС РФ от 3 июля 1997 года № 259-СФ «О Федеральном законе «О свободных экономических зонах»). Однако 21 июля 1997 года этот Федеральный закон был отклонен Президентом РФ. Второй раз, 15 июля 2000 года, Президентом РФ также была отклонена следующая версия Федерального закона «О свободных экономических зонах», принятого ГД ФС РФ 9 июня 2000 года и одобренного СФ ФС РФ 28 июня 2000 года[11]. Основной ошибкой законодателей являлось то, что при рассмотрении вопроса о создании СЭЗ они руководствовались только фискальным подходом, ориентированным на получение как можно больших доходов в бюджет в кратчайшие сроки, а не стремлением соблюсти гибкий баланс интересов государства и инвесторов.
Пересмотр подхода к СЭЗ и учет ранее совершенных ошибок привел к решению о создании на территории Российской Федерации разновидности СЭЗ, приспособленных к специфике отечественной действительности, – ОЭЗ. Президент РФ подписал и обнародовал Федеральный закон от 22 июля 2005 года № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 116-ФЗ), разработанный Правительством РФ[12]. Федеральный закон № 116-ФЗ определил правовой режим особых экономических зон на территории Российской Федерации, порядок их создания, функционирования и существования, а также установил особенности ведения в ОЭЗ предпринимательской деятельности. ОЭЗ признается определяемая Правительством РФ часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности. ОЭЗ создается на 20 лет, и срок ее существования продлению не подлежит. С 27 августа 2005 года, дня вступления в силу Федерального закона № 116-ФЗ, было прекращено существование других созданных до этого СЭЗ и ОЭЗ (за исключением двух ОЭЗ – в Калининградской и Магаданской областях).