В рамках работы Конституционного Совещания уже к лету 1993 г. вопросы и проблемы, касающиеся взаимоотношений и взаимодействия главы государства и парламента, были концептуально решены и сформулированы в тексте проекта новой Конституции Российской Федерации.
Полномочия парламента как законодательного органа в проекте новой Конституции РФ были существенно расширены. В тоже время исполнительная власть получила необходимую самостоятельность, избавляясь от управляюще-распорядительного пресса со стороны законодательной власти.
Таким образом, парламент в соответствии с проектом новой Конституции РФ становился в прямом, общепринятом смысле законодательным органом и статусно выравнивался с другими ветвями власти, обеспечивая тем самым необходимый конституционно-правовой баланс. Поэтому и необходима была новая Конституция суверенной России, которая бы поставила точку в этом болезненном процессе, чётко сформулировала и закрепила полномочия по осуществлению функций государственной власти всеми составляющими её основными субъектами, в том числе Президентом России как главы государства и гаранта Конституции и Федерального Собрания Российской Федерации в качестве законодательного органа - парламента страны.
С.С.Алексеев так охарактеризовал новое содержание президентской власти: "Глава государства - это глава. Его ответственность - за целостность государства. Он принимает меры, чтобы работал весь государственный аппарат, предотвращает разного рода кризисные ситуации, напрямую курирует Правительство".1 Федеральное Собрание состоит из 2-х палат Государственной Думы "Совета Федерации. При чём Федеральное Собрание - это законы. Правительство - это управление. Суды - это правосудие. Каждый занимается своим профессиональным делом, не претендуя ни на что другое. Вот почему через проект протянута идея президентского начала, может быть, не в том виде, как это закреплено в учебниках, каких-то классических формах. Но президентское начало как главенствующее".
Выступая на Конституционном Совещании 5 июня 1993 года, Б.Н. Ельцин связывал цели проведения конституционной реформы с ликвидацией угрозы анархии "безвластия, исключением возможности монополизировать власть со стороны любого государства. Он утверждал, в частности, что "полномочия Президента ограничены правом парламента, отрешать его от должности по заключению высшей судебной инстанции. При этом полномочия Президента РФ строго ограничены сферой федеральной компетенции. Он не может вторгаться в права субъектов РФ и местного самоуправления. Полномочия законодательного органа Российской Федерации ограничены правом Президента в случае затянувшегося правительственного кризиса, распустить парламент и назначить новые выборы..."
На этом же Совещании С.С.Алексеев уточнил концепцию о сущности президентско-парламентской республики, где глава государства Президент обеспечивает целостность государства, функционирование исполнительной власти, преодолевает кризисные ситуации, "где монополия законодательной власти принадлежит Федеральному Собранию, которое осуществляет высший парламентский контроль, где реализуется на самом высоком уровне правосудие судом, - «всё это в условиях развёрнутого, надо надеяться, последовательного парламентаризма". С.С.Алексеев отстаивает идею равной значимости для государства и общества Президента, парламента, исполнительной власти судов».1
Разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную выражаются, прежде всего, в осуществлении каждой из них самостоятельными, независимыми друг от друга структурами государственного механизма. Целью такого разделения является обеспечение гражданских свобод и законности, создания гарантий от произвола.
В условиях разделения властей одна ветвь государственной власти ограничивается другой, различные её ветви взаимно уравновешивают друг друга, действуя, как система "сдержек и противовесов", предотвращая монополизацию власти каким-либо одним институтом государства.
Таким образом, принцип разделения властей реализуется и конкретизируется в нормах Конституции, определяющих статус Президента, Федерального Собрания, Правительства и судов РФ. Содержание этих норм показывает, что принцип разделения властей предполагает их конструктивное взаимодействие.
1.2. Взаимоотношение Президента РФ с иными органами власти. Отрешение Президента РФ от должности.
Статья 11 Конституции РФ указывает, что Президент, Правительство, Федеральное Собрание и суды осуществляют государственную власть.
В то же время ни Ст.11 Конституции РФ, ни Ст.80 не относят Президента РФ ни к одной ветви государственной власти. Традиционно, согласно концепции Ш.Монтескье, принцип разделения властей имеет дело с тремя ветвями власти - законодательной, исполнительной и судебной. Между тем, Г.Н. Чеботарёв взял объектом научного исследования применительно к государственному строю современной Российской Федерации четыре власти, поставив во главе угла власть президентскую, затем уже остальные три ветви власти. Г.Н. Чеботарёв склонен видеть в президентской власти отдельные содержательные фрагменты, отнесённые им к законодательной и исполнительной властям'.1
Как известно, Президент РФ является главой государства, обладает большим объёмом весьма существенных полномочий в законодательной, исполнительной и судебной сферах.
Новый подход к пониманию назначения российского Президента отражается в том, что он призван в рамках своих задач, объединять все власти, способствовать их согласованному и эффективному функционированию. Это неизбежная потребность, предопределяемая признанием принципа разделения властей, своего рода балансировка всего государственного механизма. Такое свое назначение Президент реализует, не подменяя и не отодвигая в сторону ни одну из властей, не нарушая их самостоятельность и не вторгаясь в их конституционные полномочия. Здесь нет и не может быть намёка на отношения руководства и подчинения, ибо единственная забота Президента должна заключаться в сохранении устоев государства, определённых в Конституции.
Объединительная функция российского Президента проявляется в том,
что он, по Конституции, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президенту предоставлено право использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти её субъектов, а также между органами государственной власти этих субъектов.
В регулировании отношений между Президентом и Федеральным Собранием проведена линия на обеспечение самостоятельности и независимости обеих властных институтов. Но это не значит, что они полностью разделены. С одной стороны, установлены обязательные связи между ними, обращение Президента к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, представление Президентом законопроектов, кандидатов на соответствующие должности, подписание Президентом законов.
С другой стороны, Конституция Российской Федерации предусматривает систему сдержек и противовесов в виде возможности отрешения Президента от должности и роспуска Президентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации; Президент в праве принимать указы и распоряжения, но его акты не должны противоречить конституции и федеральным законам.
Президент может отклонить федеральный закон, принятый Государственной Думой, но в установленном порядке Государственная Дума и Совет Федерации способны преодолеть право вето Президента Российской Федерации.
Великая роль не правовых норм во взаимодействии Президента и Федерального Собрания. Постепенно здесь складываются нормы практики, так называемые "правила игры". Уважение их весьма существенно, однако не менее важно внедрение в практику их отношений таких форм как участие Президента или его представителей на параллельных слушаниях, его выступление в палатах парламента, на заседаниях комиссий и депутатских групп, консультации с политическими фракциями.
В конституционном праве общепринятого значения понятия главы государства ещё не сложилось. Полномочия главы конкретных государств устанавливаются конституцией, но их применение - сложившейся конституционной практикой.
Проблема взаимодействия Президента с представительной властью известна многим государствам. Весьма актуальна она и у нас. Не случайно предложения о восстановлении контрольных функций парламента были основой конституционных поправок, одобренных Государственной Думой и переданных для дальнейшего рассмотрения Советом Федерации и органами власти субъектов РФ. Можно вспомнить так же многолетнее прохождение через Государственную Думу первого внешнеполитического Закона о Международных договорах РФ. Причина - расхождение законодателей и Президента относительно распределения полномочий. Другой проблемой, которую попытаюсь рассмотреть в работе, это взаимоотношение Президента с исполнительной властью.
Обличённые сильными полномочиями и постоянно взаимодействующие, Президент и Правительство представляют собой 2 самостоятельных носителей государственной власти, в значительной степени соприкасающихся при выполнении возложенных на них функций.
При оценке взаимоотношений Президента и Правительства необходимо иметь в виду, что существенные полномочия в этой области даны Президенту не только Конституцией РФ, но и федеральными законами. Согласно Ст.30 ФКЗ "О Правительстве РФ" и п.2 Ст.80 Конституции РФ, Президент Российской Федерации обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие Правительства и других органов власти. Осуществляя это полномочие, глава государства принимает конкретные меры к обеспечению взаимодействия Правительства, прежде всего с палатами Федерального Собрания. Конечно, добиться согласованного функционирования этих органов сегодня весьма непросто, учитывая затяжной экономический кризис, а также разные политические ориентиры парламентского большинства в Государственной Думе и членов Правительства.