Исходя из того, что осуществление судебных, административно-управленческих и налоговых функций приносили все более сокращавшийся объем княжеских доходов, последние, если говорить юридическим языком, стали делегироваться («жаловаться») частным землевладельцам, которым предоставлялось право не только «судить и рядить» в пределах своей территории,но и самостоятельно устанавливать налоги и сборы, взимаемые с местного населения. В итоге, владельцы крупных земельных участков, наделенные судебными, налоговыми и иными властными прерогативами, своим статусом и привилегиями де-факто уже ничем не отличались от того, кто де-юре продолжал оставаться номинальным главой удела: «князья стали походить на вотчинников, а вотчинники — на князей. При таких условиях затмевалось представление о князе как о государе, как о политическом властителе, князь стал рассматриваться как владелец земель, которые он непосредственно эксплуатировал в свою пользу».
Все земли в уделе по своему хозяйственному назначению делились на три разряда: одни из них были приписаны к княжескому двору (обрабатывались непосредственно в пользу князя, который получал с них необходимые для жизни своего двора доходы); другие земли отдавались на известных условиях в частное владение лицам или учреждениям (например, Русской православной церкви) и составляли их привилегированную собственность; наконец, третьи сдавались в пользование горожанам и крестьянам за известные повинности. Первые земли назывались дворцовыми, вторые — боярскими и церковными, третьи — тягловыми, или черными.[36]
Более того, одной из характерных черт средневековых русских городов являлось то, что в той или иной степени они по-прежнему были неким обособленным и необособленным одновременно «продолжением» сельской местности, находясь в тесной связи с округой, волостью, их окружавшей.
5.2. СПЕЦИФИКА МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ В ДОРЕФОРМЕННЫЙ ПЕРИОД
Земли, не приписанные к княжескому двору, бывшие в частном владении и черные, входили в круг местного управления, которому отводилось все то, чем княжеский двор не управлял непосредственно сам. Это управление было сконцентрировано в руках наместников и волостелей.
Значительные по своей территории княжества были разделены на административные округа, именовавшиеся уездами. Впрочем, уезд не был административной единицей в том смысле слова, каким он стал значительно позднее (в XIX веке).
Территориально уезд включал в себя уездный город и несколько сельских сообществ («миров»), называвшихся волостями и станами. Стан — это та же сельская волость, основное отличие которой состояло в том, что она была территориально расположена очень близко к уездному городу. Нельзя не отметить, что иногда и значительные по территории волости делились на станы, а обширные станы — на волости. Например, в одном из уездов XVI века мы встречаем 11 станов и 9 волостей.[37]
Наместник осуществлял свои полномочия в рамках уездного города и пригородных станов в соответствии со специальным назначением на эту должность — пожертвование. Волости управлялись волостелями, которые обычно руководили соответствующей территорией независимо от наместника уездного города, за исключением некоторых уездов Руси-России, в которых наместник осуществлял судопроизводство по наиболее тяжким уголовным преступлениям, совершавшимся в тех или иных волостях руководимого им уезда.
Наместники и волостели, являясь представителями верховной власти, осуществляли свои полномочия, опираясь на подчиненный им административный аппарат, в частности, на тиунов, творивших правосудие от их имени, доводчиков и праветчиков, ведавших вызовом в суд участников процесса, исполнением судебных решений, осуществлявших функции судебных следователей и судебных приставов.
Управление территориями осуществлялось через воевод. Воеводы назначались в города и контролировали близлежащую территорию. Воевода имел право решать гражданские дела на подчиненной территории, был обязан организовывать охрану порядка.[38]
Со второй половины XV в. появились особые должностные лица - городовые приказчики (городничие),что было вызвано оборонными нуждами государства. Основной сферой деятельности городовых приказчиков было строительство и укрепление городов, мостов, дорог (ямское дело) производство и хранение боеприпасов и оружия, сбор народного ополчения и т.д. Со второй четверти XVI в. их функции значительно расширились. Они осуществляли надзор за великокняжеским земельным фондом в городах и уездах, описанием земель, сбором косвенных налогов. Они имели право сажать в тюрьму неплательщиков государственных налогов и нередко участвовали в работе наместничьего суда.[39]
Главной целью удельного областного управления было максимальное извлечение доходов из управляемой территории. Поэтому каждый нормативный акт наместника или волостеля (либо подчиненного им административно-судебного аппарата) был связан с соответствующим местным сбором или пошлиной, а сами действия лиц местной администрации были направлены не столько на поддержание общественного порядка и охрану прав граждан, сколько имели значение в качестве источников дохода или доходных статей для наместника или волостеля. Именно в данном контексте должность главы удельно-областного управления называлась «кормлением», так как глава местной администрации «кормился» за счет управляемой территории в буквальном смысле этого слов. Оплата его труда («его содержание») состояла из кормов и пошлин, сбором которых занимались сотские.Наместники и их тиуны и доводчики должны были получать эти кормы и поборы в городе от сотских, а сами не имели права собирать их по станам и волостям.[40]
Кормы вносились в местный бюджет не отдельными лицами, а их различными общностями и корпорациями (то есть крестьянскими «мирами», купеческими гильдиями, ремесленными и промысловыми артелями). Пошлины уплачивались отдельными гражданами за осуществление ими определенных действий или за оформление им различных административно-судебных документов в органах уездного суда.
Кормы распределялись по так называемым сохам. Соха представляла собой единицу подати, включавшую в себя либо определенное число тяглых городских дворов (определявшихся по уровню зажиточности горожан той или иной общины), либо соответствующий размер тяглой крестьянской пашни (определявшийся качеством земли и родом землевладельца).
Другим, не менее распространенным источником дохода для кормленщиков, были так называемые неокладные сборы и пошлины, к которым, в том числе, относились денежные штрафы, налагавшиеся за незначительные преступления.
Следует отметить, что непосредственная деятельность удельно-областных администраций по большей своей части была сконцентрирована в судебно-полицейской сфере, раскрытии преступлений, розыске преступников и осуществлении правосудия по гражданским и уголовным делам. Поэтому основными взимаемыми пошлинами, известными практике местного управления исследуемого периода, были: 1) судебные, размер которых составлял или известный процент с суммы иска (как правило, не менее 10%); или «противень против исцова», то есть штраф с виновного в размере всей суммы иска; 2) таможенные, взимаемые с продаваемых в уезде товаров; 3) свадебные, взимаемые при выдаче замуж как в рамках соответствующего административного округа, так и за его пределами: в первом случае кормленщик получал «свадебный убрус» (платок), во втором — «выводную куницу» (мех).
Говоря о значении института кормлений, следует подчеркнуть, что они не представляли собой вознаграждения за государственную службу, а являлись наградой за службу придворную и военную, которая была обязанностью каждого «служилого» человека и осуществлялась безвозмездно, так как управление городом или волостью не считалось государственной (государевой) службой. Такая награда была лишь одним из средств содержания «служилого» человека и отличалась от должностного оклада в современном понимании тем, что получалась непосредственно с населения той территории, которой управлял кормленщик, а не выдавалась в качестве заработной платы из доходов государственного бюджета.
Власть наместников не была, однако, безраздельной и бесконтрольной. До XVI века повсеместно практиковались так называемые тарханы, когда великий князь предоставлял («даровал») той или иной территории привилегию не иметь наместничьей или волостельской власти. Причем под действие тарханных грамот подпадали служилые люди, церковные учреждения, посадские слободы и дворцовые вотчины.
Правовое содержание «тарханных грамот» выражалось в том, что духовенство и церковное имущество относились к юрисдикции особого церковного суда (а не к судебной компетенции наместника или волостеля), а служилые люди и дворцовое имущество подлежали личному суду великого князя или боярской думы (от имени князя). Следовательно, наместничья власть и наместничий суд распространялись в основном лишь на тяглое население, проживавшее на «подведомственной» территории. Поэтому главное назначение наместников и волостелей как раз в том и состояло, чтобы приводить его в «тяглую связь» с государством.