Управление местными делами, именно управление, а не получение кормов, как правило, осуществляли не сами наместники и волостели, а выбираемые населением сотские и старосты. Главное назначение наместничьего управления заключалось в приведении провинций в связь с государством, а не во внутреннем управлении провинцией. Для последней цели в каждом уезде была своя выборная система органовсамоуправления: сотские и старосты;иногда в уезд или волость подолгу не назначались наместники, между тем управление шло.
По мере укрепления верховной власти Московского государства к началу царствования Ивана IV (Грозного) кормленщики постепенно превращаются в своего рода «паразитический нарост», как на теле государства, так и местных самоуправляющихся волостных, посадских и сельских сообществ. Они не только значительно превышали установленные размеры кормов, но зачастую грабили население в городах и волостях и подрывали влияние центральной власти, не проводя на местах в жизнь ее решения или весьма свободно толкуя их по-своему.[41]
5.3. ГУБНОЕ УПРАВЛЕНИЕ КАК ОГРАНИЧЕНИЕ ВЛАСТИ КОРМЛЕНЩИКОВ
Первым моментом рассматриваемого нами процесса реформирования системы местного управления (системы кормлений), стало начало постепенной замены в первой половине XVI века кормленщиков выборными земскими властями. Прежде всего, этот процесс затронул охрану общественной безопасности и борьбу с уголовными преступлениями.
До восшествия на московский престол Ивана IV наместники и волостели осуществляли полномочия по всему комплексу вопросов уголовных дел. Преследованию и рассмотрению, как правило, подвергались «лихие дела», так как в Московском государстве начала XVI века не существовало специальных органов и учреждений («приказов»), которые вели бы постоянную организованную борьбу с «лихими людьми», профессиональными разбойниками.
Естественно, что кормленщики по большей своей части совершенно не подходили в силу необразованности и, как правило, великовозрастности для такой работы. Между тем, преступность достигла к этому периоду серьезных масштабов, что и требовало скорейшего создания новых органов и структур.
В 1550-е гг. была проведена реформа местного самоуправления. Территория Российского государства была поделена на волости. Внутри волостей основной административной единицей являлась губа, которая управлялась выборной администрацией. Власть была сформирована в виде всеуездных губных старост по одному или по два на весь уезд, преобразованный в одну цельную губу.[42]
Став всеуездным, губное управление образовало сложную сеть различных полицейских органов, имевших отделения по всему уезду, во главе которых стояли губные старосты, избиравшиеся на всесословном уездном съезде из служилых людей по одному или два на каждый уезд.
Вместе с тем, необходимо иметь в виду одно очень важное обстоятельство: губные учреждения на местах были созданы не путем ликвидации традиционной системы кормлений, а параллельно им, с тем, чтобы постепенно вытеснить из управления местными делами наместников и волостелей. Поэтому реформа местного управления на этом этапе осуществлялась не путем ликвидации кормлений и не изданием какого-либо единого Уложения, а созданием на местах губных органов управления отдельными распоряжениями — губными грамотами.[43]
Состоявшие первоначально при губном старосте — голове — старосты, десятские и наиболее авторитетные местные люди («добрые люди») со временем заменяются на целовальников в количестве не более 4 человек. При них состоял губной дьяк, ведавший делопроизводством. Все вместе они формировали губную избу.
Губного старосту и губного дьяка избирали на принципах единогласия на сходах местных жителей. В случае разногласия в Москву направлялся запрос, и губные власти назначались лично государем. Следует отметить, что если первоначально губные власти назначались, по существу, бессрочно, то с конца XVI века царем было принято решение переназначать целовальников ежегодно.
В итоге губная изба стала проводить всю уголовную и тюремную политику в соответствующем уезде.
Внекоторых уездах губные учреждения заменили собой все местное — прямое — управление, а там, где царским указом отменялось наместничество, единственными органами центральной московской администрации выступали губные учреждения.
5.4. ЗЕМСКАЯ РЕФОРМА И ОКОНЧАТЕЛЬНАЯ ЛИКВИДАЦИЯ СИСТЕМЫ КОРМЛЕНИЙ
Следующим шагом по пути развития самоуправления в Московском государстве была земская реформа и ликвидация системы кормлений.
Главной причиной, побудившей царя отказаться от традиционного местного управления — кормлений, было то, что система кормлений препятствовала не только централизации местного аппарата управления, но исозданию боеспособного войска.
Важнейшим Указом среди земских преобразований, был «Приговор царской о кормлении и о службах» (1555- 1556 годов).
Главной идеей этого нормативного акта было то, что за самоуправлением признавался статус службы царскою,основанный на принципе: «безо лжи и без греха вправду», службы, делегированной на места верховной властью. Таким образом, самоуправление признавалось не только «государевой службой», но именно таковой расценивалось как центральным правительством, так и сословными группами российского общества и, прежде всего, дворянством.
Отмена системы кормлений в 1555 году приводит к повсеместному учреждению земских властей, коими в городах и волостях являлись так называемые излюбленные (избранные) головы (или старосты излюбленные) и земские судьи («добрые люди» или «лучшие», либо целовальники).
Полномочия земских властей, как правило, распространялись на судебные, хозяйственные и финансово-налоговые отношения.[44]
На органы земского самоуправления возлагались раскладка и сбор денежных податей; они же распоряжались выполнением натуральных повинностей. Доходы, собиравшиеся до того времени кормленщиками с населения, были определены для каждого города и уезда в виде особой суммы и под именем «кормленого окупа» собирались земскими властями и передавались непосредственно в казну. Староста, кстати, за свою работу освобождался от уплаты податей и пошлин, но при их недоборе отвечал своим имуществом, а целовальники осуществляли сбор податей бесплатно.[45]
Объем судебных полномочий земских властей был примерно равен кругу вопросов, входивших в компетенцию наместников и боярского суда, а в чем-то и превышая его, так как земские власти были вправе неограниченно решать не только дела холопские, но и дела, ведшие к смертной казни. При этом, естественно, земские учреждения вторгались в компетенцию губных органов. Подобные столкновения обычно разрешались тем, чтоземские власти осуществляли правосудие совместно с губными структурами или вообще отказывались от рассмотрения дел, относящихся к спорной компетенции губных органов власти. Однако чаще всего практика реформирования, ведшая к созданию земских учреждений, приводила к тому, что на соответствующих территориях переставали действовать губные органы.
Земские учреждения вводились правительством не сразу, а постепенно, по желанию населения. Поэтому органы земского самоуправления существовали не повсеместно. С усилением и укреплением государственного (воеводского) управления на местах губные и земские учреждения превратились в подсобные органы городовых воевод.[46]
Основным местным учреждением была приказная изба во главе с городовым воеводой как центр административного, военного, финансово-хозяйственного и судебного характера на территории города и его уезда. Приказная изба являлась исполнительным органом распоряжений воеводы и центральных учреждений-приказов. Воеводская изба — канцелярия воеводы, собор, тюрьма и так называемые осадные дворы, т. е. помещения, предназначенные для размещения служилых дворян и детей боярских, приписанных к данному уездному городу (в случаях их приезда в город во время военной мобилизации).
В местных учреждениях, как и в приказах, было также деление на столы и повытья или только на повытья. Так, в Нижегородской приказной избе в 1663 году существовали столы: денежный, судный, сыскной, поместный и ямской. В Тобольской приказной избе в 1678 году было пять столов: денежный, разрядный, ясачный, хлебный и приказной. И в центральных приказах, и в приказных избах, и в земских избах существовали столы и повытья, и одним из центральных столов был денежный стол, решавший вопросы сбора или получения доходов с контролируемой территории (город; уезд) и расходования собранных доходов, а в случае их остатка - доставки денежных средств в соответствующий центральный приказ.
Верховный контроль над местными административно-финансовыми агентами (в том числе и над наместниками) осуществляла государева казна с ее кормлеными дьяками, куда поступали не только доходы со всей страны (ямские, пищальные деньги, таможенные пошлины и др.), но и специальные «казначеевы пошлины». Выделение из казны лиц, специально ведавших податными вопросами, готовило почву для зарождения финансовых приказов.
Чтобы повысить авторитет приказных изб, правительство переименовало их в некоторых крупных городах в приказные палаты. Такие приказные палаты существовали в Новгороде, Пскове, Ярославле, Тобольске и других городах. Функции и компетенция приказных палат соответствовали функциям и компетенции приказных изб. Укрепление местного приказного управления вытесняло органы самоуправления. В 1679 году состоялся «указ и боярский приговор» о том, чтобы в городах руководили только одни воеводы, а не земские, губные и таможенные старосты (с их аппаратом), подчинявшиеся определенным центральным приказам. Функции упраздненных должностных лиц и учреждений переходили к городовым воеводам, назначаемым из центра. Через пять лет этот указ был отменен, губные учреждения восстановлены, но роль губного самоуправления, как и других, продолжала падать вплоть до окончательной ликвидации в 1702 году.