Поскольку великокняжеская казна не располагала достаточными средствами, чтобы выплачивать жалованье всем вышеперечисленным чиновникам, великому князю ничего не оставалось, как позволить им «кормиться» с района, в который они были назначены. Корни этого кормления уходят в киевский период, но оно стало всеобщим только в монгольский период. Самих чиновников — наместников и волостелей — стали называть кормленщиками. Количество продуктов и всего другого, что население должно было им предоставлять, устанавливалось традицией, а впоследствии регулировалось законом.
Чаще всего кормленщики старались получить как можно больше продуктов и денег от людей, находящихся в их власти. Тогда народ жаловался великому князю, который мог отозвать слишком алчного кормленщика и заменить его другим. Но новый мог оказаться еще хуже своего предшественника. Именно по этой причине кормленщиков обычно назначали на непродолжительный срок, самое большее на два или три года. Княжеские служащие, не занимавшие до сих пор доходного места, оказывали на великого князя постоянное давление с целью позволить им «кормиться»; и великий князь был вынужден применять в органах управления систему ротации, чтобы удовлетворить всех. Относительно высших наместников существовала и дополнительная причина для краткосрочных назначений: великий князь не хотел, чтобы кто-либо из его наместников стал слишком могущественным, и поэтому не желал предоставлять кому-либо постоянные должности или идти на риск, позволяя сделать должность наследственной.
Кроме судебных функций, наместники и волостели имели общую административную власть; первый — над горожанами, второй — над населением государственных земель. С другой стороны, великокняжеские владения, боярские поместья и церковные земли не входили в сферу их компетенции, ими руководили великокняжеские управляющие, бояре и церковные власти — соответственно.
Таким образом, принципы налогообложения изменились. Если в Древней Руси дань была вознаграждением государственной власти за выполнение функций, то в период ига дань выплачивалась потому, что власть татарских ханов была сильнее. При регулярном получении дани татарские ханы не совершали карательных экспедиций.[32]
5. МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ПЕРИОД СОЗДАНИЯ ЦЕНТРАЛИЗОВАННОГО ГОСУДАРСТВА (IIПОЛОВИНА XV– IПОЛОВИНА XVIIВВ)
5.1. ИСТОРИКО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРЕДПОСЫЛКИ, ОБУСЛОВИВШИЕ НАЧАЛО РЕФОРМИРОВАНИЯ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ
После свержения татаро-монгольского ига Русское централизованное государство, объединившее вокруг себя многие боровшиеся за национальное освобождение народы, как исконно славянских земель, так и неславянского мира, становится на путь самостоятельного развития.
Развиваясь по общим историческим законам, русская средневековая государственность имела ряд специфических особенностей, связанных с географическим, военным и внешнеполитическим положением страны, требовавших, в первую очередь, в условиях почти непрерывного отражения внешней агрессии резкого усиления центральной государственной власти. Данная ситуация обусловила и ряд черт общественно-государственного строя и системы управления, сохранение определенных самоуправленческих традиций, существовавших вне зависимости от того или иного к ним отношения.
По мере воссоединения исконно русских земель (а также освоения новых территорий на востоке) в состав Московского государства постепенно вошли многие бывшие удельные княжества, вольные города, области со своим общественным укладом и царства — Казанское, Астраханское и Сибирское. Землям (Новгородской, Псковской, Вятской и т.д.), как правило, оставлялись их обычное право и Уставы. Вместе с тем местное население этих территорий приводилось к присяге («целованию креста») московскому государю, а местное право, традиционно действовавшее на протяжении нескольких веков, становилось частью общегосударственного.[33]
Собирая русские земли, Москва «собирала» и их уклады. При незыблемости положения верховной власти способы управления менялись и трансформировались в зависимости от исторических условий, развития сословий, специфики традиционного управления на той или иной территории. Это было естественным, исторически обусловленным процессом, так как если понятие верховной власти связано, прежде всего, с основами существующего государственного строя и выражает его суть, то управление, в том числе, местное представляет собой явление техническое или технико-правовое, что и предполагает возможность различных способов и вариантов управления в пределах существующего государственного строя. Данное обстоятельство в полной мере относится к местному самоуправлению как разновидности управления вообще.
С учетом сказанного, нельзя не признать, что верховная центральная власть в состоянии создать ту или иную систему управления на любой, возможной для нее основе: будь то централизованная система управления, в основе которой лежит управление непосредственно из правительственных органов; будь то управление на основе местного самоуправления и децентрализации; наконец, будь то система, сочетающая в себе варианты централизации и децентрализации управления на местах. В муниципальной истории Руси-России были периоды, когда развитие централизации (самодержавия) и самоуправления шло одновременно или параллельно.[34]
Практика местного самоуправления в средневековой России неразрывно связана с историей уезда (провинции) как части административно-территориального деления складывавшегося государства. Уезд формировался из пригородов или воссоединяемых по мере освобождения от татаро-монгольского ига древнерусских земель. В этом коренится политико-правовое и территориальное неравенство базовой единицы административного деления средневековой Руси-России, выраженное, в том числе, и в дифференциации ее официальных наименований — «уезд», «земля», «царство».
Древнерусские земли со временем распадаются на части — волости, которые также становились областями государства с особой системой управления. Трансформация земель продолжается и далее, вплоть до создания особых единиц — станов, третей, четвертей. К концу XVI века по своему политико-правовому положению, уезд становится выше не только более мелких территориальных единиц — волостей, но и более крупных — земель.
Вместе с тем волость по-прежнему остается, особенно на Русском Севере, основной хозяйственной, самоуправляющейся единицей, большинство населения которой составляли свободные крестьяне-общинники. Волость ведала земельным фондом, защищая его (как крестьянская общность) от устремлений феодалов; закрепляла, посредством разработанных форм учета, за каждым крестьянским двором-хозяйством его надел, фиксируя изменения в его составе. Именно в рамках волости развивалось крестьянское хозяйство с обязательным севооборотом, с перераспределенными сенокосами, с общим выпасом скота и т.д. Наконец, волость играла основную роль в раскладе повинностей и налогов, в их сборе. Поэтому на ней базировалась вся система фискальном (налоговой) организации России того времени и через нее доходила до каждого налогоплательщика.
История развития местного управления в России XV—первой половины XVII веков можно разделить на два условных периода:
1)период «кормлений» (то есть управление через наместников и волостелей) — до середины XVI века;
2)период земского и губного управления (самоуправления)— вторая половина XVI—первая половина XVII века;[35]
Прежде чем перейти к рассмотрению этих эпох, следует сказать несколько слов о том, что представляло из себя удельное управление, из которого в последующем и развилась система государственной власти и местной администрацииМосковского государства.
Удельное княжество, собственно, не было государством в традиционном смысле, а представляло собой вотчинное хозяйство князя. С распадом древнерусского «суперсоюза» — Киевской Руси были образованы относительно независимые друг от друга государственные образования, закрепленные за соответствующей ветвью «правящей династии» Рюриковичей. Однако на этом процесс территориальной и административно-политической дезинтеграции не завершился, так как «установление удельного порядка повлекло за собой в свою очередь, — констатирует М.К. Любавский, — своеобразные последствия. Вот что случилось: волости дробились, уделы мельчали, и, в конце концов, княжества по размерам стали близко подходить к типу простых частных владений».
Иначе говоря, государство в удельный период русской истории было не что иное, как обособленное княжеское хозяйство, управление которым, в конечном итоге, сводилось к осуществлению тех или иных действий, направленных на функционирование этого хозяйства. Население удела в глазах князя не представляло собой общественной организации (общества) или сообщества подданных, объединенного для достижения известных целей общего блага или общественного порядка, а являлось лишь орудием или предметом, необходимым для хозяйственной эксплуатации княжества. Причем все действия князя и органов удельного управления, имевшие целью охрану «общественного благосостояния», соблюдение и исполнение норм обычного права, как то: суд, полиция, налоговые органы, — рассматривались в качестве доходных статей княжеского хозяйства и были сопряжены с известными сборами с пользу князя и удельной администрации. Здесь мы видим истоки происхождения судебных, торговых, свадебных и других пошлин и сборов, поступавших в княжескую казну или шедших на содержание соответствующих органов управления удельного периода. Именно на основе подобной общественно-политической системы и строилась работа удельных институтов.