Используя идеи французских энциклопедистов, в самом начале 1765 года она преступила к написанию «Наказа» Комиссии по составлению Уложения. В половине 1766 г. Екатерина завершила свою работу, показав её на первых порах только Никите Панину и Григорию Орлову. Екатерина должна была представить его лицам из своего ближайшего окружения, ибо от них во многом зависела устойчивость её трона. Позже, когда депутаты комиссии прибыли в Москву, Екатерина созвала в село Коломенского «разных персон, вельми разномыслящих» и предложила им не только внимательно ознакомится с содержанием проекта «Наказа», но и вычеркнуть из него всё то, что они находят неподходящим к русским условиям. При всём разномыслии позванных лиц, они, однако, «более половины из того, что писано было ею, помарали – и остался Наказ, яко оный напечатан». По сохранившимся рукописям императрицы можно заметить, что возражения избранных ею цензоров были направлены против того, что либерально, и против того, что не соответствовало русским нравам, из него были выхолощены некоторые наиболее смелые суждения.
Материалом для «Наказа» послужили «Дух законов» Монтескье и вышедшее в 1764 г. сочинение итальянца Беккариа «О преступлениях и наказаниях», а также сочинения Юста, Бильфельда и статьи «Энциклопедии». Все заимствования делались либо буквально, либо в виде компиляций. По этому поводу сама Екатерина писала Даламберу, что из сочинения рукописи «увидите, как в нём для пользы моего государства я ограбила Монтескье, не называя его: но надеюсь, что если он с того света увидит мою работу, то простит мне этот плагиат во имя блага двадцати миллионов людей, которое должно от этого произойти. Он слишком любил человечество, чтобы обидится на меня. Его книга для меня молитвенник»[9]. Таким образом, свои принципы нового русского законодательства Екатерина установила на почве философско-публицистических умствований современной ей европейской литературы. Ясно, что эти принципы, с одной стороны, были в высшей степени либеральны, потому что взяты из либерального источника, а с другой стороны – совершенно чужды русской жизни, потому что слишком либеральны и выросли из условий нерусской общественной жизни. Они должны были удивить русское общество и либерализмом, и несоответствием национальному быту.
«Наказ» имел 22 главы и введение, а также 655 статей. Содержание этих статей касается всех главнейших вопросов законодательства. В них Екатерина излагала свои взгляды на такие важные вопросы, как монархическая власть, судопроизводство, предметы гражданского права, законы, народное хозяйство, наследие и кодификация и целый ряд вопросов государственной жизни и политики (есть даже рассуждение о признаках, по которым можно узнать падение и разрушение государства). Начинался «Наказ» рассуждениями о необходимом характере законов, который должен был соответствовать историческим особенностям народа, для которого они создаются. Особенностью русского народа, утверждала Екатерина, является его принадлежность к числу европейских народов. При этом единственно возможной для России формой власти является самодержавие как по обширности страны, так и потому, что одной власти лучше повиноваться, чем многим господам, всякий другой образ правления был бы губителен. «Государь есть самодержавный; ибо никакая другая, как только соединённая в его особе власть не может действовать сходно с пространством столь великого государства»[10]. Цель самодержавия – благо всех подданных. Самодержавный государь правит в соответствии с законами, за соблюдением которых следит Сенат. Все граждане равны перед законом и свобода граждан состоит в том, что они могут делать всё, что разрешено законом. Законы должны охватывать все сферы жизни государства, и поэтому специальные главы «Наказа» посвящены торговле, народонаселению, воспитанию детей. Торговля и производство, основанные на частной собственности, – это непременное условие благосостояния государства, которое зависит от воспитания граждан в духе законов и нравственных идеалов христианства.
В качестве одной из важнейших задач Уложенной комиссии выдвигалась разработка законов об отдельных сословиях. Поэтому специальные главы «Наказа» посвящены дворянству и «среднему роду людей» (так Екатерина называла третье сословие). При этом императрица сознавала, что дворянство в России уже существует и ему лишь остаётся дать необходимые законы, в то время как третье сословие этими законами и нужно создавать. Глава о крестьянстве в «Наказе» отсутствовала, и неизвестно, была ли она изначально.
Своим содержанием «Наказ» действительно довольно полно охватывает сферу тех вопросов, какие представляются законодателю, но он только намечает эти вопросы, трактует их отвлечённо и не может служить практическим руководством для законодателя. «Наказ», как того хотела Екатерина, есть только изложение принципов, какими должен руководствоваться государственный человек, пишущий законы.
Большой раздел документа был посвящён понятиям преступления, следствия суда и наказания. Законы создаются не для устрашения, а для воспитания граждан. И наказание, каким бы оно ни было, не должно быть направлено на то, чтобы мучить преступника, но должно вызывать у него стыд и раскаяние, ибо наказание – это прежде всего бесчестие. «Последуем природе, давшей человеку стыд вместо бича, и пускай самая большая часть наказания будет бесчестие, в преступлении наказания заключающееся», – писал автор «Наказа».
Наказание должно быть строго соразмерено с преступлением, ибо иначе теряется его смысл. Прежде чем судить человека, необходимо тщательно расследовать преступление, причём обвиняемый обязательно должен иметь право на защиту. Только суд может признать человека виновным и только с момента вынесения приговора его можно считать преступником. Екатерина стремилась ограничить пытку как способ укоренившегося судебного доказательства: «Употребление пытки противно здравому естественному рассуждению…обвиняемый, терпящий пытку, не властен над собою в том, чтоб он мог говорить правду. Чувствование боли может возрасти до такой степени, что он виноват, лишь бы только мучить его перестали… посему пытка есть надёжное средство осудить невиновного, имеющего слабое сложение, и оправдать беззаконного, на силы и крепость свою уповающего»[11]. Государство же, живущее в условиях внутренней и внешний стабильности, может защитить себя и не лишая своих граждан жизни. Демонстрируя свои передовые взгляды, в статьях «Наказа», посвящённых наказанием по делам оскорбления величества, Екатерина писала: «Слова не вменяются никогда во преступление, разве оные приуготовляют, или соединяются, или последуют действию беззаконному…»[12]
14 декабря 1766 г. императрица объявила Манифест о созыве Комиссии по составлению нового Уложения. Манифест имел приложение, в котором устанавливался порядок выборов депутатов – членов Комиссии. Последние избирались в следующем количестве: дворянам было разрешено избирать одного депутата от каждого уезда; от жителей каждого города – по одному депутату; от однодворцев каждой провинции – по одному депутату; от пахотных солдат и разных служилых людей каждой провинции – по одному депутату; от государственных крестьян каждой провинции – по одному депутату; от инородцев каждой провинции – по одному депутату; от чиновников каждого центрального учреждения – по одному депутату; число депутатов от Войска Запорожского и от казацких войск определяли их высшие командиры. Духовенство было представлено одним депутатом от Синода. Большая же часть населения страны – крепостные крестьяне – была лишена права посылать в Комиссию своих представителей, считалось, что их интересы представят дворяне. Возраст депутатов устанавливался не моложе 25 лет. Избранные ото всех сословий члены Комиссии с наказами своих избирателей должны были собраться в Москве в конце июля 1767 г. Всего в Комиссию вошло: городских депутатов – 208, дворянских – 161, от свободных крестьян – 79, от казаков – 54, от иноверцев – 34 и от центральных учреждений – 28.
30 июля депутаты были представлены императрице, а 31 июля в Грановитой палате Московского Кремля состоялось первое заседание Комиссии, на котором генерал А. И. Бибиков по рекомендации Екатерины был избран председателем. Ему принадлежала руководящая роль в Комиссии – он назначал заседания, вносил предложения, ставил их на голосования. По всем вопросам работы Комиссии Бибиков совещался с генералом-прокуром А. А. Вяземским. Дела решались большинством голосов. Согласно принятому порядку, перед началом каждого заседания читался «Наказ» императрицы по его отдельным главам.
Существует свидетельство, что сама императрица секретно присутствовала в зале заседания и лично выслушивала происходившие там прения. Для этого часть была отгорожена большими ширмами, за ними и было поставлено кресло для Екатерины.
В соответствии с манифестом от 14 декабря депутаты прибыли в Москву с наказами от своих избирателей. Интересно отметить, что этих наказов было значительно больше, чем самих депутатов. Особенно это было характерно для представителей более низких сословий. Так, 167 депутатов от крестьян, казаков и иноверцев привезли в Комиссию 1066 наказов. Весьма знаменательным является и тот факт, что наказы, Комиссией полученные от населения, находились по своему содержанию в вопиющем несоответствии с «Наказом» императрицы. Это красноречиво говорит о том, что Екатерина, с таким усердием переписавшая Монтескье и Беккариа, была очень далека от реальной жизни огромного большинства русского народа, от его нужд и чаяний.