Использование в процессе исследований такого показателя эффективности законодательства, как степень конфликтности урегулированных данной нормой общественных отношений, предполагает выявление и определение оптимального для этой сферы уровня (степени) конфликтности на данный момент (с учетом общей социально-политической, экономической, нравственной и т.п. ситуации). При этом очевидно, что критерием для оценки эффективности закона нельзя считать полное отсутствие каких-либо конфликтов, поскольку бесконфликтность в общественных отношениях — это идеологический миф, распространяемый в условиях подавления свободы и отсутствия права.
Оптимальная степень конфликтности в той или иной сфере общественной жизни означает, что существующее правовое регулирование обеспечивает необходимую и достаточную меру свободы в реализации правомерных интересов субъектов социального общения в соответствующей сфере. В противном случае мы имеем дело либо со слишком жесткой законодательной политикой, ущемляющей свободу людей в общественных отношениях, либо с недостаточной правовой урегулированностью, ведущей к хаосу и произволу со стороны участников данных отношений. И в том и в другом случае законодательство, не выполняющее свою роль по упорядочению социальных конфликтов и закреплению нормативно-правовой модели их разрешения, является неэффективным.
Накопление в новых условиях опыта эмпирических исследований эффективности законодательства позволит применительно к каждой конкретной сфере определить тот допустимый предел конфликтности, при котором норма может считаться эффективной. На первых же порах целесообразно обратиться к опыту и знаниям экспертов и использовать для этих целей методы экспертных оценок.
С учетом сказанного под эффективностью закона следует понимать степень соответствия реального уровня конфликтности в урегулированной законом сфере отношений оптимальному для данной сферы уровню конфликтности. Такое определение поддается эмпирической верификации: понимаемая таким образом эффективность закона может быть измерена в процессе эмпирического юридико-социологического исследования и в ходе законодательного эксперимента.
Основные факторы эффективности законодательства
Эффективность действия законодательства определяется сложным комплексом факторов, характеризующих правовую, социально-экономическую, политическую, нравственную и т.п. ситуацию в стране. К основным правовым слагаемым эффективности законодательства относятся социально-правовое качество самого законодательства, эффективность правоприменительной деятельности, уровень правосознания правоприменителей и населения в целом.
В последние годы в среде политиков, депутатов, в научных кругах и т.д. распространенными являются представления о том, что принято много хороших, нужных для страны законов, беда лишь в том, что они не действуют. При подобной постановке вопроса выход из ситуации обычно видят в создании и укреплении юридических механизмов реализации уже принятого хорошего закона (усиление государственного контроля за реализацией законодательства, введение более жестких санкций за невыполнение законов и т.д.). Между тем очевидно, что хороший закон — это лишь такой закон, который действует, достигая поставленных в нем целей правового регулирования: Если же закон не действует, то это плохой закон, и важно понять, почему именно он плох.
При оценке качества закона следует учитывать как характеристики юридической формы закона, так и его социальное содержание. При этом к характеристикам юридической формы закона относятся: адекватность выбора способа правового воздействия, правильность определения субъектов правового регулирования, обеспечение должной координации прав и обязанностей, значимость предусмотренного нормой поощрения или санкции, наличие и действенность необходимых юридических гарантий реализации закона, "вписанность" данной нормы в систему законодательства (сейчас нередки ситуации, когда вырвавшиеся вперед так называемые прогрессивные законы "зависают" без должной опоры, входят в противоречие с системой действующего законодательства) и т.д. Социальное содержание закона характеризуется его адекватностью потребностям регулируемых общественных отношений, его способностью быть инструментом согласования различных социальных интересов в рамках общезначимой нормы и средством разрешения социальных конфликтов.
Сводить причины низкого качества законов лишь к их необеспеченности надлежащими юридическими механизмами реализации — значит очень упрощать проблему. Дело в том, что в вопросе о причинах бездействия "хороших" законов в концентрированном виде сфокусированы все основные социально-экономические, правовые, идеологические и т.д. противоречия переживаемого страной переходного периода. Ответить на него — значит под специфическом углом зрения сказать о трудностях перехода от административно-командной системы к правовой государственности, о субъективных просчетах на этом пути и неизбежных объективных преградах, о борьбе различных социально-политических сил за законодательное закрепление своих интересов, об отсутствии должной социальной легитимации новых властных структур, об отчуждении между властью и населением (между государством и обществом), о нерешенности проблем федерализма и отсутствии внутреннего суверенитета российской государственности (последствия так называемого парада суверенитетов) и т.д. Если попытаться обобщить перечисленные выше причины слабой эффективности нынешнего российского законодательства, то следует говорить прежде всего о низком качестве социального содержания законов, их неспособности быть инструментом справедливого согласования интересов различных социальных субъектов на базе правообразующего интереса.
В этих условиях задача юридико-социологических исследований эффективности законодательства состоит прежде всего в том, чтобы в каждом конкретном случае найти причины того рассогласования социальных интересов, которое блокирует действие данного закона, и попытаться по возможности выявить формы и механизмы согласования интересов всех основных субъектов, подпадающих под регулятивное воздействие данной нормы.
При этом следует иметь в виду, что правовое (т.е. основанное на правообразующем интересе) решение той или иной конкретной проблемы, как правило, может быть эффективным лишь в том случае, если является частью общей правовой модели общественного согласия. Между тем такого согласия в российском обществе, как известно, в настоящее время нет. Конфликт между основными социально-политическими силами по поводу целей и средств проводимых преобразований в той или иной мере сказывается на процессах подготовки и принятия практически любого законодательного акта, связанного с реформированием политических и социально-экономических отношений (и прежде всего отношений собственности). Отсутствие в обществе, а соответственно и в законодательном корпусе общей позиции по поводу самих основ фомирующегося постсоциалистического общественного строя с неизбежностью порождает эклектичность, внутреннюю противоречивость принимаемого законодательства, что препятствует его нормальному действию.
Все это убедительно свидетельствует о том, что эффективность действия законодательства — это не только специально-юридическая, но и большая общесоциальная проблема, надлежащее решение которой, в конечном счете, зависит от состояния общественных отношений, от наличия в обществе социального согласия по принципиальным вопросам экономического, политического и правового развития страны. Дефицит такого социального согласия в современном российском обществе во многом предопределяет нынешний весьма низкий уровень эффективности действия законодательства.
Методы определения эффективности закона
В методологии изучения эффективности законодательства можно выделить две основные группы методов исследования: 1) методы экспериментального анализа и 2) методы экспертных оценок.
Методы экспериментального анализа основаны на использовании различных видов эксперимента для выявления и оценки данных о степени эффективности законодательства.
Среди экспериментальных методов важное исследовательское значение имеет метод эксперимента "экспост-фактум". Под таким экспериментом имеется в виду ретроспективный естественный эксперимент, суть которого состоит в интерпретации естественно сложившейся в прошлом ситуации в качестве экспериментальной, когда событие прошлого (принятие правовой нормы) интерпретируется как ввод в действие экспериментального фактора.
В качестве примера исследования, основанного на параллельном эксперименте "экс-постфактум", можно сослаться на проведенное ВНИИ советского законодательства (в рамках которого в течение почти двадцати лет функционировала лаборатория изучения эффективности законодательства, работавшая по заказам Министерства юстиции СССР) исследование эффективности норм об управлении качеством продукции2. Сравнивались показатели качества продукции на предприятиях, внедривших комплексную систему управления качеством продукции (экспериментальная группа), и не внедривших ее (контрольная группа). Примером исследования, осуществленного по типу последовательного эксперимента "экспостфактум", является, в частности, проведенное тем же институтом исследование эффективности локальных норм, регламентирующих выплату вознаграждения по итогам годовой работы предприятия. Эффективность норм определялась путем сравнения состояния текучести кадров (так как основная цель данных норм состояла в уменьшении текучести кадров) до и после введения в действие норм о вознаграждении.
Темы докладов, рефератов, сообщений.
1. Политика права и законодательная социология.