В качестве исходной основы систематизации законодательства М.М. Сперанский предложил «издание Полного собрания законов по хронологическому порядку – предприятие огромное и могущее составить памятник в истории всех законодательств» . Полное собрание законов должно быть не чем иным, как собранием важнейших памятников русского права, начиная с Соборного уложения, соединенных вместе, в хронологическом порядке без всякого изменения . Кроме того, Полное Собрание законов должно было стать фундаментом всей русской истории и правоведения. Наконец, Полное собрание необходимо было для уяснения смысла законов, помещенных в Своде. «Свод – как закон буквальный, как основание решений, а текст Собрания как руководство к лучшему и полнейшему закона разумению»[4].
Второй этап систематизации законодательства должен был заключаться в составлении Свода законов. Свод законов должен был быть консолидированным и внешне обработанным собранием действующего законодательства, изложенного по известной системе и без особых и принципиальных его изменений. «Свод есть соединение законов, существующих по какой-либо части, расположенное в известном порядке. Порядок бывает или хронологический, когда законы слагаются по порядку их издания, или азбучный, когда они располагаются по порядку слов; или систематический, когда они расположены по предметам» . М.М. Сперанский пришел к выводу о необходимости Свода законов как тематической (отраслевой) консолидации законов. В «Обозрении исторических сведений о Своде законов», исходя из состояния русского права в тот период, он обосновывал необходимость Свода законов, объясняя это особенностями нашего юридического быта. Главной особенностью М.М. Сперанский считал, что Россия не получила, в отличие от западноевропейских стран, заимствовавших римское право, его стройной системы, которую составляли «законы высоким знанием придуманные, долголетним опытом испытанные и веками утвержденные»[5]. Основная задача Свода законов империи, по его мнению, это дальнейшее совершенствование законодательства.
Следующим этапом устранения пробелов в законодательстве была кодификация российского общеимперского законодательства в рамках создания отраслевых уложений. И здесь прослеживается мысль М.М. Сперанского, что Уложение есть систематическое изложение законов по их предметам, то есть на основе консолидированных узаконений должна была появиться стройная система действующего законодательства.
И последним этапом систематизации законодательства, как предлагал М.М. Сперанский, было создание учебной книги, то есть предусматривалось на общегосударственном уровне, централизованно решить проблему создания учебной литературы для чиновников и юристов с привлечением для ее написания правоведов и практиков. Он указывает: «Учебная книга есть то же самое уложение, более методическое и приспособленное к учебному преподаванию в училищах». Для практической деятельности предлагалось издать комментарий к систематизированному законодательству [6].
Программа М.М. Сперанского затрагивала и организационную сторону – требовались существенные преобразования в структуре, составе и ходе Комиссии составления законов. Следовало с большей точностью определить компетенцию этого учреждения, пересмотреть состав Комиссии, предусмотреть последовательность работ и определить сроки завершения подготовки собраний, сводов, уложений, учебных книг. В итоге, изучив представленную программу упорядочения законов, Николай I согласился с предложениями, но отклонил мысль о составлении уложения, «которая казалась ему чем-то отвлеченным, слишком теоретическим, и остановил свой выбор на Своде законов существующих с исключением всего недействующего, без всяких изменений в существе их».
Высочайшим указом от 31 января 1826 г. было учреждено Второе Отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, которая под непосредственным наблюдением государя императора должно было продолжать многократно прерывавшиеся и недостигшие цели труды различных комиссий. Комиссия составления законов упразднялась. Начальником образованного Второго отделения был назначен действительный статский советник М.А. Балугьянский. М.М. Сперанский, на которого были возложены управление делами и доклады, не получил в нем официальной должности: можно предположить, что сам он оказался под надзором. В соответствии с планом Сперанского было начато составление Полного собрания законов Российской империи. Методика составления Собраний определялась следующими принципами. Все книги разделены на две части – «главные эпохи». Первая начиналась Соборным уложением 1649 г. и продолжалась по 12 декабря 1825 года – по день издания Манифеста Николая I. Эта эпоха включала в себя 176 лет и составляла первое собрание. Вторая начиналась с окончанием первой и составляла второе собрание. Это собрание продолжалось ежегодным изданием законов каждого минувшего года .
В Полное собрание законов в качестве источников российского права вносились и судебные прецеденты. Важнейшие из оных, особенно по преступлениям государственным признано полезным сохранить в Собрании».
Сперанский определил и процедурно-организационные основы подготовки Полного собрания законов. Ее ход предполагалось разбить на три этапа, которые должны были обеспечить полноту выявления и достоверность законодательных актов. Он в качестве первого этапа определил «прежде всего во всех сих местах сделать изыскания и составить реестры узаконениям». Составление реестров законодательных актов предполагалось провести чисто механически в архивах и действующих государственных учреждениях, включая в них все, что считалось узаконениями. При этом любая оценка характеристик документов с точки зрения их подлинности или вторичности в компетенцию чиновников не входила. Далее в качестве второго этапа «должно был состояться «по сим реестрам» сбор узаконения». Тексты должны были доставляться во Второе отделение. Завершающим, третьим этапом подготовки было «собранным узаконениям произвести точную поверку». При этом она должна производиться «троекратно: 1) сличением списков с подлинными указами; 2) ревизиею чрез особенных для сего отряженных чиновников и 3) окончательною ревизиею других чиновников при составлении связок для отправления в типографию». Им были сформулированы и основные правила печати самих узаконений в Полном собрании законов, заложив тем самым основы законодательной техники для актов официальной инкорпорации российских узаконений. Для удобства практического использования он определил создать хронологический и предметные указатели. Отдельно предложено было вынести и отпечатать книги штатов, тарифов.
Во второй половине 1820-х годов были проведены работы в огромных масштабах – составлены реестры узаконений, по этим реестрам собраны сами узаконения, проведена точная их поверка. Число указов по реестрам Санкт-Петербургского Сенатского архива, бывшей комиссии составления законов, Военной коллегии и разных министерств составляло свыше 53 тыс. На втором этапе при собрании самих узаконений было доставлено и просмотрено около 5,5 тыс. книг узаконений, проверена достоверность их текстов. При этом оказалось, что многие указы имели двойные заглавия и числа, некоторые не являлись законом и не подлежали изданию.
Итак, Полное собрание законов состояло: 1) из текста самих законов; 2) из Указателя; 3) из книги штатов и тарифов; 4) из книги чертежей и рисунков. В него наряду с законодательными актами, исходящими от верховной власти, были включены нормативные акты, издаваемые от имени царя Сенатом, министерствами, а также некоторые временные и частные распоряжения. Весь этот материал располагался по томам Собрания в хронологическом порядке в зависимости от времени утверждения актов. Все включенные в Собрание акты печатались полностью: так, как они были изданы первоначально. Полное собрание имело свою отдельную нумерацию помещенных в нем актов. Для облегчения пользования Собранием издавались хронологические и алфавитные по предмету указатели. Полное собрание законов Российской империи представляло хронологическую инкорпорацию изданного в России законодательства. В его первое собрание из 45 весьма объемных томов вошли акты за 1649–1825 гг. – 30 928 узаконений. Второе собрание, издаваемое ежегодно, стало выполнять функцию официальной публикации узаконений и издавалось до 1881 г. – 61 928 законодательных актов. Третье издавалось до 1917 г. и его последний том (т. 33), изданный в 1916 г. включал узаконения за 1913 г. – 40 846 законодательных актов. Полное собрание законов стало официальным систематическим изданием законов. Всего же три собрания законов Российской империи включили более 133 тыс. узаконений.
Создание под идейно-теоретическим руководством Сперанского Первого Полного собрания законов Российской империи выступило в качестве базового этапа наведения порядка в изданных ранее и организации официальной публикации издаваемых узаконений. Решение этой проблемы подготовило основу для создания впоследствии Свода законов Российской империи 1832 г. и его последующих переизданий вплоть до 1917 г., а также кодификации российского законодательства. До настоящего времени оно является единственным полным источником для изучения законодательного наследия нашей страны, в котором доступно и удобно продемонстрировано, что «вся публично-правовая деятельность и действующие нормативные акты государственной власти в границах ее компетенции интегрируются, выражая многообразие объективных отношений, связывающих власть с населением» .