Особую группу приказов составляли судебно-полицейские: Судный, Разбойный, Земский, Холопий и др. Судный приказ рассматривал судебные тяжбы в отношении служилых людей. Разбойный приказ назначал и контролировал деятельность губных старост, целовальников и дьяков во всём государстве, санкционировал приговоры губных органов, вел все разбойные дела, кроме совершенных в Москве и Московском уезде. Земский приказ обеспечивал безопасность и порядок в городах. Холопий приказ занимался поиском и возвращением владельцам беглых холопов.[8]
Хотя чиновники (аппарат дьяков) являлись назначенными профессиональными администраторами, они должны были действовать не в интересах общества, а в интересах самого влиятельного лица (феодальное вотчинное право) с целью удовлетворения его властных прерогатив или способствовать его обогащению. Специфика нашей бюрократии как раз и заключалась в том, что она не могла освободиться от частного вмешательства правителя в ее работу, что не проводилось четкого разграничения между частной и общественной собственностью.
Так, в эпоху Ивана Грозного были разграничены частное государево, или специально-дворцовое ведомство, от государственного управления. Происходило также разделение государственных земель на опричнину и земщину.
Земщина - земля в Древней Руси, понятие, отличное от понятий государства и правительства. Особенное значение земщина получила при Иоанне Грозном, когда в 1565 из всего государства была выделена часть с особым управлением для содержания царского двора и особого отряда телохранителей, опричников. Все, что не входило в состав опричнины, т.е. вся остальная страна, именовалось земщиной и управлялось земскими боярами, а народ, который проживал в части территории России, - "земскими людьми".
Русское "народное собрание", "земское представительство", "земские соборы" были вызваны к жизни административной необходимостью. Земские соборы собирались для выработки общего постановления по особенно важным вопросам общественной жизни и для принятия членами собрания взаимно ответственного соглашения в исполнение соборного решения.[9]
В XVI в., народ Московского государства видел в царе не столько защитника народного единства и благополучия, сколько хозяина и владыку московской территории, и себя ни в коей мере не рассматривал как политическую силу или как носителей определенной политической воли. По отношению к царю, все его подданные считались холопами, дворовыми или сиротами, безродными и бесприютными людьми, живущими на царской земле.
1.4. Государственная система управления по Соборному уложению 1669 года
Конец ХVI и начало ХVII века в истории Руси принято называть периодом Смуты. Этот период в истории Отечества характеризуется слабостью государственной власти и неподчинением окраин центру, самозванством, гражданской войной и интервенцией, великой разрухой Московского государства.
Причинами смуты послужили:
1.Опричнина Ивана Грозного, показавшая обществу его бесправие перед произволом царской власти (произвол царской власти).
2.Стремление различных слоёв общества улучшить свое сословное положение (крепостные крестьяне - отмены крепостного права, дворяне - продвижения по службе за личные качества, а не за знатность рода и т.д.)
3. Представление народа, что власть в стране должна принадлежать только "природному царю" (династия Рюриковичей), а не выборному, - что было почвой, питавшей самозванство.
Условия, способствовавшие развитию Смуты - борьба боярства за ограничение власти царя, падение нравственности (по мнению современников), боярские опалы, неурожаи, голод и мор в период правления царя Бориса Годунова (1598-1605)
Последствия смуты.
1. Временное усиление роли сословно-представительных органов власти: Боярской думы и Земского собора (за царствование Михаила Романова (1613- 1645) известно 10 созывов Земского собора)
2. Экономическая разруха и обнищание народа
3. Ухудшение международного положения государства и потеря ряда территорий за годы Смуты (Смоленские и Северные земли отошли к Польше, побережье Балтийского моря - Швеции)
В Смутное время массы, получившие автономию, пытались действовать в соответствии с этой автономией, в результате чего стало образовываться и иное соотношение элементов политической системы: народ, государь, государство. Смута была реакцией отдельных слоев населения против режима, который ограничивал развитие сословной индивидуальности. Она явилась одновременно социальной и политической революцией.
Противостояние государственному устройству приняло форму междоусобной борьбы общественных классов, ибо основная черта этого устройства - сословная специализация государственных повинностей - порождала как раз острые противостояния сословных интересов: противостояние рядовой служилой массы против московского боярства, тягловых людей против разночинцев-беломестцев, закрепощенного крестьянства против земледельческого дворянства.
Под воздействием новых политических отношений и интересов, которые определялись смутой, власть царя приобрела весьма сложную структуру, неоднозначную и по своему происхождению, и по составу.
Действительным ее источником являлось народное "многосословное" соборное избрание, но в форме преемственности по родству. Возможности царской власти были ограничены негласным договором с высшим правящим классом, который правил через Боярскую думу, но публично, перед народом и по официальной формуле власть царя считалась самодержавной.[10]
Таким образом, "царско-представительная" власть состояла из противоречивых элементов: по происхождению она была наследственно-избирательной, по составу - ограничено самодержавной. Такое положение дел не единожды наблюдалось в русской политической жизни, начиная с взаимоотношений вече и князя в Киевской Руси, и было оно, следует отметить, присущим только русской государственности, поскольку подобные прецеденты в других странах учеными не отмечаются.
Подобная организация верховной власти не могла сохраняться длительное время. Она была возможна лишь на переходный период неопределенности во взаимоотношениях различных политических сил. Необходимость четкого обозначения взаимоотношений между политическими силами предопределили переход к монопольному правлению царя и бюрократии.
Возникшие в эпоху Смуты начальные элементы избирательной и ограниченной монархии не имели социальной основы. При неопределенности политических результатов Смуты, последняя ускорила наметившиеся еще в правление Ивана Грозного, социально-экономические процессы. Была упразднена боярская аристократия, а на ее место выдвинулись верхние слои провинциального дворянства.
Государственная власть в тот период не только не могла приостановить дальнейшую стратификацию, но и выступала катализатором этого процесса. В стремлении преодолеть общественный кризис, она обратилась к европейскому опыту, а затем, пытаясь адаптировать его к российским условиям, вынуждена была приступить к реформированию православной государственной идеологии. Эти мероприятия ускорили процесс и привели российское общество к окончательному расколу.
Если в эпоху становления Московского царства противоречие между общинным и личностным началом проявляло себя в скрытом виде, то уже в XVII веке раскол как раз и свидетельствовал, что развитие противоречия вступило в новый, открытый период.
Общество не могло долго оставаться в расколотом состоянии, иначе оно неминуемо погибло бы. Противоречие должно было перейти в следующую фазу, когда движение противоположностей опосредуется каким-либо третьим началом... Именно такую роль между двумя культурными "классами" общества сыграло государство. Вступив, вначале как обыкновенный медиатор, оно постепенно вобрало в себя обе крайности и превратилось в итоге в опосредование самого себя, выдвинув на первый план русской государственно-политической жизни политическую бюрократию.
В XVII в. деятельность правительства по преобразованию социальной и политической систем прошла два этапа. В начале века главным являлось реформаторское направление. Как правительство, так и общество, в лице земского собрания, сотрудничают, с одной стороны, над восстановлением, а с другой над дальнейшим развитием основ досмутных политических и социальных отношений.
Результатом такой деятельности явилось издание Соборного уложения 1669 года, состоящего из 25 глав и 963 статей и представившего собой свод законов первой половины XVII века. Этим сводом законов, по существу, завершается процесс преобразования общественных слоев в России, получивший начало в XVI веке на основе закрепощения службе и тяглу и еще к более жесткой специализации государственных обязанностей.
Уложение, во-первых, определяло закрепощение крестьянства, при этом, наряду с налоговыми обязанностями крестьянина в отношении к казне, сам крепостной труд на помещика рассматривался как одна из разновидностей службы на государство, в качестве материального обеспечения дееспособности государственной службы помещика.
Во-вторых, закон предполагал упразднение выдвинутых жизненными реалиями мелких промежуточных слоев, которые нарушали освященную законом автономность общественных классов. То есть было запрещено служилым людям "закладываться" за кого-либо с целью отсрочки от службы. А также осуществлено окончательное юридическое отделение посада от уезда, при помощи обязательной "приписки" к посадскому тяглу расположенных рядом с посадом торгово-промышленных слобод и запрещение беломестцам торговать на посаде без приписки к посадской общине.
Обеспечив автономию посадских людей от торгово-промышленной конкуренции со стороны других субъектов, "Уложение" одновременно закрепощало этот класс. Законодательство запрещало посадским людям наниматься на службу или идти в холопы. Оно также ограничивало каждую посадскую общину в отдельности, допуская переход из посада в посад только с разрешения правительства. Подобные меры осуществлялись и в системе областного управления, которые приводили к дальнейшему укреплению прежних форм бюрократической централизации.Институтом такой централизации стала новая должность - воеводы. [11]