Муравьеву необходимы были подчиненные, выбранные им самим, которым он мог бы доверять. Но для того, чтобы занять важные и значительные должности губернаторов, председателей губернских учреждений центральных ведомств, членов Совета ГУВСа, надо было иметь соответствующие чины, определявшиеся «Уставом о службе гражданской». Честные, образованные, дельные люди, дослужившиеся до таких чинов, как правило, уже имели достойные места и не склонны были отправляться на далекую окраину.
На первых порах Муравьев прибег к вполне традиционному для российских администраторов способу: он пригласил своих знакомых и сослуживцев. Иркутским губернатором стал приятель еще с кавказских времен, тогда они вместе находились при Е.А. Головине – В.Н. Зорин. Председателем Иркутской казенной палаты – товарищ по Пажескому корпусу П.Н. Кобяков, советником ГУВСа и начальником вновь созданного 4-го отделения – бывший тульский подчиненный А.О. Стадлер. Кроме того, с Муравьевым или сразу вслед за ним приехали молодые адъютанты, офицеры и чиновники особых поручений, которые либо были хорошо известны генерал-губернатору, либо имели надежные рекомендации от близких ему людей. Это бывший адъютант Е.А. Головина, двоюродный брат самого Н.Н. Муравьева, ротмистр В.М. Муравьев; служившие в Туле В.И. Бершадский и Е.А. Корженевский; выпускник лицея Б.В. Струве и другие. Своеобразие их положения заключалось в том, что, несмотря на сравнительно невысокие чины и должности, они получали от генерал-губернатора весьма важные и ответственные задания.
Традиционно считалось, что Муравьев недооценивал и пренебрежительно относился к чиновникам-сибирякам и, наводнив сибирскую администрацию приезжими, ускоренно продвигал их по службе. До 1851 года приезжих из Европейской России было не очень много.
«К 1850 году на 16,6% (по сравнению с 1845г.) возросло число администраторов в высоких чинах и на 31,6% - количество должностей высокого ранга. В 1850 году чин был ниже должности у 25% служащих, а у 57% чин равнялся должности. Высший слой администрации к 1850 году несколько изменился по сравнению с 1845 годом. Участие военных в управлении, несмотря на известное пристрастие к ним Муравьева, почти не увеличилось: доля числившихся по армии и флоту в формальной верхушке выросла с 16,7% до 18,5% ... Значительно вырос образовательный уровень: лиц с высшим и средним образованием в составе формального высшего слоя стало 60% (в 1845г. – 45,4%)»14.
«В 1850 году доля сибиряков в формально высшем слое администрации не только не сократилась, но в полтора раза увеличилась по сравнению с 1845 годом – с 14,3% до 22,2%. Выросла она и в неформальной верхушке: с16,7% в 1845 году до 25,9% в 1850 году. Увеличилась так же доля лиц, прослуживших в Сибири более 10 лет: в формальной группе с 52% в 1845 году до 76% в 1850 году, в неформальной с 47,6% до 48,1%»16.
Таким образом, кадровая политика Муравьева в первые годы еще не успела значительно изменить состав административного корпуса – во всяком случае, его формально высшего слоя. При присущем Муравьеву глубоком недоверии к деятелям прежних времен ситуация была непростой. Первым и очевидным ее следствием стало увеличение собственной нагрузки.
Для кадровой политики Муравьева были характерны внезапные решения. Одну из характернейших особенностей муравьевского стиля управления составляла склонность не считаться ни с должностью, ни даже с профессиональным уровнем подчиненного, превыше всего ставя ответственность, точное исполнение указаний. Личные отношения начальника и подчиненных становились более важным фактором, чем такие законные основания, как происхождение, образование, служебный стаж и квалификация. Подобная практика позволяла преодолевать искусственные препятствия, создававшиеся архаичной системой чинов, не позволявшей гибко и эффективно использовать дефицитные кадры, но с неизбежностью переходила в систему фаворитизма со всеми присущими ей пороками и злоупотреблениями. Тем не менее, на первых порах генерал-губернатор получил хоть какую-то опору в своем противодействии засилью коррумпированного чиновничества, тесно связанного с богатейшими купцами, золотопромышленниками и откупщиками, против которых он вел энергичную и решительную борьбу.
Экономическая политика Муравьева была одновременно и попыткой реализовать собственную систему взглядов. Он был убежден в необходимости отмены крепостного права и введения частной собственности на землю. В то же время на первом плане для администратора должен был, по его мнению, стоять казенный интерес, забота о сбережении расходов и приросте доходов казны. Государство может и должно контролировать и направлять всю экономическую сферу, вмешиваясь в деятельность «богатого промышленного и торгового класса» и в его отношения с народом, защищать низшие классы от торговцев, золотопромышленников и откупщиков. Богатство не должно давать никаких преимуществ перед законом и властью, - считал Муравьев. Таким образом, антикрепостнические убеждения смешивались со старыми, традиционными для России патерналистическими идеями, и все это имело к тому же весьма заметный социалистический оттенок.
Экономическая и социальная политика Муравьева в первый период его сибирской деятельности была довольно логичной и последовательной. Она была направлена против могущества откупщиков, кяхтинских торговцев и золотопромышленников. Для подрыва их влияния и власти он предложил запретить совмещение занятий откупом и золотопромышленностью. Генерал-губернатор Восточной Сибири даже высказывал сомнение в целесообразности сохранения частной золотопромышленности. Лучше всего, по его мнению, было бы создать единую государственную золотопромышленную компанию.
Н.Н. Муравьев энергично протестовал против широко распространенной практики передачи казенных остатков в другие руки – как правило, компаниям с участием петербургских сановников. Почти все прииски можно было бы за те или иные отступления от закона обратить в казну, но реализовывалась такая возможность только «в особых случаях», когда в этом оказывались заинтересованы достаточно влиятельные люди. Прекрасно понимая, что выступлением против сложившихся порядков он наживает могущественных врагов, Муравьев понимал и другое: существующая система будет с неизбежностью порождать коррупцию, и прекратить ее в этих условиях невозможно.
Позиция Н.Н. Муравьева по другому важнейшему для экономики вопросу – о кяхтинской торговле – не сводилась к максимальному увеличению таможенных доходов. В письме Л.А. Перовскому от 18 февраля 1850 года он утвержнал, что «главная выгода для России от кяхтинской торговли – сбыт своих мануфактурных произведений. Контрабандисты заменяют это золотом, лишая этим выгод и подрывая сбыт наших мануфактурных произведений»15. Поэтому борьба с контрабандным провозом золотой монеты велась энергично и жестко.
Негативное отношение к сибирским богачам сочеталось с противопоставлением их простому народу, который был в глазах Муравьева традиционной опорой верховной власти.
В первые же годы генерал-губернаторства появилась и такая характерная для Муравьева черта, как внешний демократизм, доступность для простых людей. Он охотно беседовал с казаками, крестьянами, инородцами, принимал их в своем доме. В специальные приемные дни шли множество крестьян и простого народа, с самыми разнообразными просьбами. Пренебрежительно относясь ко всякого рода «канцелярщине» Муравьев нередко решал во время таких приемов важные и насущные вопросы. Правда, при этом столь же просто нарушались законы Российской империи, но это мало волновало «главного блюстителя законов в крае», как, впрочем, и его подданных.
В сибирские же годы нашла практическое воплощение и общая антикрепостническая направленность взглядов и деятельности Н.Н. Муравьева. Одним из ее проявлений в административной практике стало «следственное дело о противозаконных действиях отставного коллежского советника Коновалова по управлению своими крепостными людьми».
Как и прежде, антикрепостнические убеждения сочетались с признанием необходимости крестьянской собственности на землю. В Сибири, естественно, этот вопрос не возникал, но применительно к одной категории населения Муравьев его поставил. Доказывая необходимость серьезных преобразований в положении ссыльнопоселенцев, он подчеркивал особый вред запрещения им иметь недвижимую собственность.
Крупная мера муравьевского времени в сфере экономической и социальной политики – перечисление нерчинских горнозаводских крестьян в казаки – должна была способствовать решению приоритетных для Муравьева задач. Генерал губернатор и его помошники расценивали это как освобождение крестьян от полукрепостной зависимости. Из приписных крестьян Нерчинских горных заводов должны были быть образованы пешие батальоны Забайкальского казачьего войска, которые затем сыграли важную роль в движении на Амур. Положение старообрядцев осложнилось: их уставы запрещали службу в армии, и формирование Забайкальского казачьего войска поставило их в ситуацию, когда надо было либо оказывать сопротивление, либо бежать из обжитых мест.