Низший пласт губернских учреждений — уездные — избирались (как председатели, так и заседатели) сословиями.
Машина губернского управления была сложной, требовала многочисленного аппарата. Там, где прежде достаточно было 10— 15 чиновников, появилось сто. Тем не менее реформа была шагом к упорядочению государственной системы, способствовала возникновению зачатков местной автономии, ограждала права личности. Два фактора парализовали действие машины, построенной по лучшим образцам «просвещенного абсолютизма». Прежде всего, учреждения 1775 г. закрепили главенство в областной жизни одного сословия — дворянства — над другими. «Дворянин правил в столице и в губернии в качестве коронного чиновника: он же правил в губернии и в уезде в качестве выбранного представителя своего сословия»31. Вторым парализующим фактором была власть наместника, названного «хозяином губернии». Неопределенность компетенции наместника, призванного, по мысли законодателя, следить за точным соблюдением закона, за слаженностью работы машины губернского управления, давала ему практически неограниченную власть.
Американский историк Марк Раев, оценивающий административные реформы Екатерины II значительно более положительно, чем русские либеральные историки XIX в., считает важнейшей причиной, помешавшей укреплению «сословий» и автономных промежуточных инстанций, — отсутствие стабильной и цельной правовой системы. «Россия, конечно же, располагала органами правосудия, и екатерининское законодательство их улучшило, особенно ограничением процедуры дознания. Но органы правосудия и дознания были сведены воедино и являлись одной из составных частей имперской администрации; они не обладали ни автономией деятельности, ни независимыми критериями. Таким образом, правосудие было полностью отдано на произвол чиновников»32.
Совестные суды, созданные реформой, имели целью решения мелких конфликтов между частными лицами, прежде всего связанных со спорами о наследстве, с мелкими посягательствами на собственность. Существование совестного суда, учрежденного в интересах населения, задержало введение в России правового государства. Пьеса А. Островского «Горячее сердце» (1868) хорошо объясняет парадокс. Один из героев пьесы, судья, выходит на площадь решать конфликты и обращается к толпе, пришедшей посмотреть на суд, с вопросом: как судить: по совести или по закону. Показывая на стопку лежащих перед ним на столе книг, он добавляет: вот сколько законов. Он слышит в ответ: по совести суди, батюшка, по совести.
Суд по совести мешал суду по законам. В XIX в. славянофилы создадут стройную теорию, противопоставляющую моральное (внутреннее) право формальному, внешнему праву, закону.
Жалованная грамота дворянству, изданная 21 апреля 1785 г., развивала положения Манифеста 1762 г., точно формулируя сословные права — привилегированные — дворянства: дворяне признавались собственниками всего своего недвижимого имущества с крестьянами включительно, они не платили лично налогов, судились себе равными, наказывались только по суду, освобождались от телесных наказаний, приговор по преступлению дворянина получал силу только после утверждения императором. Дворяне получили сословный мундир — каждая губерния имела свой цвет и украшения.
В 1785 г. положение о городах определило характер самоуправления городского сословия. Однако «городское самоуправление развивалось очень туго под тяжелой рукой губернского коронного чиновника, наместника или губернатора; зато бойко пошло в ход самоуправление дворянское»33.
Французские путешественники, посетившие Россию в 1792 г., побывавшие на дворянских собраниях, пришли к выводу, что они могут подать сигнал к революции. Так виделось гостям, приехавшим из страны, где революция уже началась. Русское дворянство в революции еще не нуждалось, ибо получило от Екатерины все, о чем мечтало. В его руки были переданы полиция, суд, часть управления губернией. Дворянство издавна ощущало себя корпорацией, Екатерина дала ей организацию.
Законодательная деятельность Екатерины приобрела — после начальных опытов в первое пятилетие — бурный характер после турецкой войны и, прежде всего, после подавления крестьянского восстания, пугачевщины. Крестьянские войны начинались на окраинах. Первая — на юго-западе: восставшие во главе с Болотниковым подходили к Москве, поддерживаемый ими первый Самозванец занял (хотя очень ненадолго) московский трон. Бунты Степана Разина (возившего на «царских челнах» самозванцев «сына Алексея Михайловича» и «патриарха Никона»), Кондратия Булавина начинались на Дону. Очагом крестьянской войны, возглавленной Пугачевым, объявившим себя императором Петром III, была река Яик, составлявшая пограничную линию, охранявшую русские завоевания на востоке. Яицкое казачье войско волновалось, ибо после наведения «порядка» на Днепре, где Запорожская Сечь доживала последние дни, и на Дону правительство отнимало одно за другим привилегии на Яике. Ловля рыбы и добыча соли стали государственной монополией. Атамана назначал Петербург, судили казаков царские чиновники.
В 1772 г. на Яике появился донской казак Емельян Пугачев. Ему было 30 лет. После службы в армии, участия в Семилетней войне, дезертирства, различных приключений, Емельян Пугачев объявил себя чудом спасшимся от коварной жены Екатерины императором Петром III. Он немедленно нашел соратников среди яицких казаков34.
Восстание с поразительной быстротой охватывает огромную территорию. К «Петру III» присоединяются раскольники, всегда готовые защитить свою веру, крестьяне Приволжъя, Прикамья, Приуралья, башкиры, помнившие прежние восстания против русской власти. Екатерина посылает против крестьян лучших полководцев. Летом 1774 г. повстанцы осадили Казань, намереваясь после взятия города пойти на Москву, чтобы посадить там на трон «Петра III».
Екатерина принимает все меры для подавления восстания, начавшего грозить ее власти. В распоряжение нового главнокомандующего генерал-аншефа Петра Панина передается огромная армия. «Итак, — писала императрица графу Панину, — кажется, противу воров столько наряжено войска, что едва не страшна ли такая армия и соседям была». В сентябре 1774 г. соратники Пугачева составляют против него заговор и выдают его знаменитейшему русскому полководцу своего времени Александру Суворову, также отправленному на войну против крестьян. 10 января 1775 г. Емельян Пугачев был казнен в Москве. Андрей Болотов, присутствовавший при казни, отметил в своих записках удовлетворение этим «истинным торжеством дворян над сим общим их врагом и злодеем».
Болотов имел все основания видеть в Пугачеве своего врага, ибо вождь крестьянской войны видел ее главную цель в истреблении дворянства. В многочисленных указах, манифестах и обращениях «Петр III» приказывал: «Кои дворяне в своих поместьях и вотчинах находятся, оных ловить, казнить и вешать, а по истреблении оных злодеев-дворян всякий может восчувствовать тишину и спокойную жизнь, кои до века продолжаться будут». Пушкин, начавший писать «Историю пугачевского бунта», после изучения архивных документов, поездки по местам сражений и разговоров с очевидцами, писал о русском бунте — «бессмысленном и беспощадном». Эти слова повторяются и в конце XX в., как они повторялись и в первое десятилетие этого века. Но пугачевщина, будучи, несомненно, «беспощадной», не была ни в коем случае «бессмысленной». Граф Сивере, один из советников Екатерины, при составлении «Учреждения о губерниях», писал императрице: «В основе смут оренбургских, казанских, поволжских лежало невыносимое иго рабства... приверженцы Пугачева состояли исключительно из крепостных, недовольных своими господами». Он добавлял: «Источник брожения всегда будет оставаться один и тот же, пока не будет издано закона о сельском хозяйстве»35.
Екатерина знала это. Она знала также, что не может и не хочет освобождать крестьян, ибо этого не хотят дворяне. Екатерина сделала выбор еще в первое пятилетие своего царствования, она подтвердила его в годы пугачевщины. Когда казанское дворянство, видя угрозу городу со стороны крестьянского войска, решило сформировать особый конный корпус, императрица, объявив себя «казанской помещицей», приказала поставить в дворянский корпус рекрутов из императорских поместий. В ответе казанских дворян, написанном первым поэтом эпохи Державина, говорилось: «Признаем тебя своею помещицей; принимаем тебя в свое товарищество; когда угодно тебе, равняем тебя с собою».
Императрица формально подтвердила свой выбор, свою принадлежность к властвующему меньшинству, окончательно закрепила раскол общества на господ и рабов. Был нарушен принцип, на котором стояло московское государство: все равны, ибо все рабы. Освобождение дворянского сословия раскололо фундамент российской империи. Империя встала на расколотый фундамент.
Жалованная грамота дворянству 1785 г. стала хартией правящего сословия. В угоду ему Екатерина основывает на юге и востоке России колонии, приглашая иностранцев: немцев, сербов и т.д. Свободные и незаселенные земли привлекали крепостных крестьян, бежавших от помещиков. Передача этих земель колонистам должна была предотвратить бегство русских крестьян на окраины. Любвеобильная Екатерина была чрезвычайно щедра: она одаривала своих фаворитов деньгами и драгоценностями, но также тысячами крепостных, «душами», как это официально называлось. Императрица раздавала фаворитам государственных крестьян в крепостное право. По некоторым подсчетам, например, семейство Орловых за 20 лет фавора (1762—1783) получило 17 млн. рублей деньгами, дворцами, драгоценностями и 40—50 тыс. душ крестьян. Крепостное право было распространено на Малороссию. Алексей Толстой в своей иронической поэме «История государства Российского...» (1868) замечает, что Екатерина на советы Вольтера и Дидро дать народу, «которому вы мать» свободу, ответила «прикреплением украинцев к земле».