Значительные изменения произошли при Екатерине II, предпринявшей Губернскую реформу 1775 года; также была выпущена Жалованная грамота городам (1785). На местах назначаются правительством «губернские правления» (исполнительная власть) и «казённые палаты» (финансы), часть административных функций передаётся выборным «приказам общественного призрения». Учреждаются различные губерские «присутствия» («по воинским делам», «о подъездных путях» и др.)
Дворяне получают сословное самоуправление (губернские и уездные дворянские собрания), со временем дворяне начинают давать львиную долю служащих на местах. В городах учреждаются выборные «общие городские думы», «шестигласные думы» (исполнительная власть) и магистраты (судебная власть).
Учреждённая Екатериной II должность генерал-губернатора, правившего фактически с диктаторскими полномочиями, сохраняется в дальнейшем лишь на национальных окраинах (см. Генерал-губернаторство (Российская империя)). Выборные думы в городах постепенно вытесняются бюрократическими учреждениями.
С воцарением Александра II предпринимаются реформы земская (1864) и городская (1870). На уровне губерний и уездов появляются выборные земские собрания и городские думы, причём выборы проводятся по сословному принципу, и с соблюдением имущественного ценза. Учреждается крестьянское самоуправление («мировые посредники» и др.)
Эти реформы вновь усиливают конфликты между земской и бюрократическими властями, и в царствование Александра III правительственная власть совершает решительное наступление; крестьяне лишаются права избирать «гласных» (депутатов), и ставятся под надзор начальства, имеющего право подвергать их взысканиям безо всякого суда.
На уровне губернии власть всецело стала принадлежать губернатору, который опирается на казённую палату, ряд «присутствий», и разнообразные бюрократические комитеты. На уровне уезда сосуществует власть земская, власть полицейская во главе с исправником (до 1862 — выборной от дворян, затем — назначаемый правительством), власть судебная, и также власть разнообразных «присутствий», комиссий и комитетов, возглавляемых уездным предводителем дворянства.
Основной единицей крестьянского самоуправления становится волость, включающая в себя лишь крестьянские земли. Основной властью здесь становятся сходы, выборные старшины, старосты и правления. Появляется волостной суд.
Земские собрания, городские думы и прочие органы власти на местах пережили Февральскую революцию 1917 года, и были, по большей части, разогнаны большевиками во время «триумфального шествия советской власти» ноябрь 1917 — март 1918. Их полномочия передавались местным Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов (см. Советы).
7. Чиновничество
Чины гражданской службы по Табели о рангах
Основы организации чиновничества Российской империи закладываются Петром I, учредившим Табель о рангах. В соответствии с ней, в империи насчитывалось XIV классов гражданской службы. В начале XIX века число чинов госслужбы сокращается с 14 до 12; пожалования в чины XIII и XIV класса сначала прекращаются, затем сами эти чины отменяются.
Принцип старшинства распространяется также на жён и дочерей чиновников («все замужние жены поступают в рангах по чинам мужей их»).
Кроме классных служащих, в империи также были и низшие госслужащие (писари, курьеры и т. д.), не принимавшие решений, и не имевшие никаких чинов по Табели о рангах.
Согласно «Уставу о службе по определению от правительства» устанавливались следующие способы награждения чиновников:
1. Высочайшее Его Императорского Величества благоволение (Рескрипт, иногда с пожалованием титула);
2. Чины;
3. Ордена;
4. Назначение аренд и пожалование земель; (с 1807 практика раздачи государственных крестьян прекращается, и раздаются только земли);
5. Подарки от высочайшего Его Императорского Величества имени; (особо ценным считался миниатюрный портрет императора для ношения на груди);
6. Единовременные денежные выдачи.
Особым был высший, I класса, чин канцлера. Он задумывался для единственного лица, высшего в иерархии госслужбы; всего за историю империи этот чин получали 11 человек. Чин II класса давал право именоваться «вице-канцлером».
На начало XX века должность министра обычно соответствовала чину II класса, «товарища министра» (заместителя) — III, директора департамента, губернатора и градоначальника — IV, вице-директора департамента и вице-губернатора — V, начальника отделения — VI, столоначальника — VII.
Основным способом повышения в чине была выслуга лет (на 1856: в XIV—IX классах — по 3 года в каждом, в VIII—VI классах — по 4 года). Повышение в чине, в отличие от офицерских званий в армии, никак не зависело от наличия вакантных должностей соответствующего класса. Так, на 1884 г. на 237 должностей III класса имелось 530 чиновников того же класса, а на 685 должностей IV класса — 2266 чиновников. На 1874 год 2 800 чиновников служили сверх штата, ожидая вакансий, и не получая никакого жалованья.
По утверждению Половцова А. А., «чины умножают число тунеядцев, которые числом годов жизни приобретают чины, а потом являются полными претензий и на получение мест, и на казённые деньги в форме содержаний, и особливо пенсий»[23].
Другим способом было получение определённого ордена (см. Ордена Российской империи), между которыми устанавливалась определённая иерархия. Определённый орден мог жаловаться только лицу определённого чина и, в свою очередь, открывал путь к следующему чину: орден Андрея Первозванного означал III класс, ордена Станислава 1 -й степени и Владимира 3-й степени — не ниже VI класса и т. д. Во второй половине XIX века при снижении количества пожалований чинов количество пожалований орденами увеличивалось.
Как пишут современники,
Всех военных и гражданских чинов существует у нас по 11, не считая высших чинов I класса и фельдмаршала, а орденских степеней имеется 15, не считая знаков за военное отличие … открыто обширное поле получения 26 повышений и почестей, для достижения которых … не хватило бы обычной человеческой жизни, ибо, если положить кругом не более чем два года на выслугу каждой награды чином, не считая первого при поступлении на службу, и орденом ниже генеральских степеней, а для получения всех генеральских награждений … считать по 4 года, то требуется прослужить 74 года, для чего нужно дожить, по крайней мере, до 94-летнего возраста. Кроме того, имеются высшие и чрезвычайные награды: чин I класса, звание государственного канцлера, портрет государя императора для ношения на груди, графское и княжеское достоинства.[24]
В большинстве случаев госслужащий начинал свою карьеру канцелярским служителем без классного чина. Затем, через период от одного (потомственные дворяне с образованием не ниже среднего) до двенадцати лет (сыновья неклассных канцелярских служителей) он получал низший чин XIV класса, и далее двигался уже по выслуге лет. Для личных дворян и сыновей купцов 1 и 2 гильдии срок выслуги низшего чина XIV класса составлял вместо одного года четыре, также льготы при поступлении на службу имели сыновья православных и армяно-григорианских священнослужителей, обер- и штаб-офицеров, почётных граждан[25]. В теории для продвижения от XIV до V класса требовалось 24 года, далее все назначения уже делались лично императором.
При приёме в госслужащие существовали определённые требования по образованию (за исключением детей дворян). Были установлены квоты для приёма в госслужащие католиков, а иудеи принимались только при наличии высшего образования.[26] К госслужбе не допускались иностранцы (за исключением служащих «по учебной части», «по горному делу» и т. д.) и лица податных сословий, имеющие образование ниже среднего. Получение образование открывало для таких лиц поступление на госслужбу: среднее образование — сразу в XIV класс, университетский диплом первой степени — X класс, второй степени — XII класс, степень магистра — в IX класс, доктора наук — в VIII.
На 1902 в России имелось 161 тыс. классных госслужащих. Из них, по оценке, к первым трём классам принадлежали 1,5 % (87 % из них с высшим образованием), 49 % к V—VIII классам, и 49,5 % к IX—XII. На 1903 чинов высших 4 классов насчитывалось 3765 человек, каждый третий из них имел поместье. Чиновник высшего класса получал жалованье в тридцать раз больше чиновника самого низшего класса. На рубеже XIX и XX веков городовой получал от 150 до 200 рублей в месяц, в то же время министр внутренних дел — 24 000. Отставные чиновники имели право на пенсию: при выслуге 25 лет в половину оклада, 35 лет — в размере оклада.
В целом, общее количество административных служащих в Российской империи по отношению к численности населения составляло на начало XX века лишь 1/3 от соответствующего показателя во Франции, и 1/2 — Германии. Множество мелких административных функций, вплоть до сбора податей и призыва рекрутов, возлагались на местное крестьянское самоуправление, которое вообще никак не финансировалось из казны. На уровне крестьянских волостей не существовало абсолютно никаких постоянных представителей центрального правительства.
Империя стремится интегрировать в свою структуру также чины выборного самоуправления и купечество. С этой целью классные чины присваиваются губернским (IV и V классы) и уездным (V и VI классы) предводителям дворянства, а почётные звания коммерции- и мануфактур-советников были приравнены к VIII классу.
Система чинов по гражданской службе дополняется почётными званиями: «статс-секретарь», «сенатор» (III класс), «почётный опекун», «член Государственного совета» (II класс).
Внешним выражением принадлежности к госслужбе являлись обязательные мундиры (покупаемые чиновниками за свой счёт), обозначавшие ведомство, должность, род службы, для губернских служащих — также губернию. Кроме того, кавалеры высших орденов также имели особые, орденские одеяния. Члены Сената и Госсовета также располагали своими мундирами.