«Приказные» чиновники сильно отличались от обрисованного Вебером идеального западного чиновника (табл. 1). Многие из этих особенностей устойчиво сохранялись и в последующие века.
| Таблица 1. ОСОБЕННОСТИ БЮРОКРАТИИ В РОССИИ | ||
| Характеристики идеального западного чиновника | Характеристики российского «приказного» 17 в. | Изменение характеристик российского чиновничества |
| Чиновник считается слугой общества | Чиновник стоит над обществом и навязывает подданным волю правящей элиты | Чиновники постоянно рассматриваются как стоящие над обществом |
| Свобода выбора службы | Обязательность службы | С 1762 служба становится личным выбором |
| Служебная иерархия | Отсутствие единой иерархии государственных служащих | В 1722 создана единая служебная иерархия |
| Служебная специализация и профессиональная компетентность | Чиновник может исполнять обязанности в разных профессиональных сферах | Профессиональная специализация чиновников закрепилась в 19 в. |
| Вознаграждается стабильным денежным окладом | Основной доход – поборы с просителей, жалование не фиксировано и выдается не регулярно | К 1763 завершается перевод чиновников на постоянное жалование |
| Продвижение по службе согласно твердым критериям (прежде всего, в зависимости от квалификации) | Продвигается по службе согласно стажу, происхождению и усмотрению начальства. | Постоянно сохраняется зависимость служебной карьеры от качеств, не связанных с профессиональной компетентностью |
| Подлежит единой служебной дисциплине | Отсутствие единых дисциплинарных требований | Дисциплинарные требования различны для чиновников разных рангов |
| Поддерживает безличностные, формально-рациональные отношения с коллегами и с управляемыми | Поддерживает глубоко личностные служебные отношения | Постоянно воспроизводится личностный характер служебных отношений |
| Составлено по: Миронов Б.Н. Социальная история России. СПб, «Дмитрий Буланин», 2003, т. 2 | ||
Новый импульс развитию бюрократии в России был дан реформами Петра I, который стремился, ориентируясь на опыт стран Западной Европы, заменить потомственных бояр профессиональными чиновниками. Высшими бюрократическими органами стали Сенат, пришедший на смену боярской Думе, и коллегии, которые заменяли прежние приказы. Стремясь законодательно зафиксировать происходящие с аппаратом управления изменения, Петр I подписал Генеральный регламент коллегий (1720). Этот документ содержал правила функционирования государственного аппарата как бюрократической организации: выстраивал иерархию, устанавливая подчиненность нижестоящих учреждений вышестоящим, закреплял обезличенность взаимоотношений посредством связей между инстанциями только письменным образом, устанавливал специализацию и обязанности всех служащих. Дополнительная проработка принципа иерархии была проведена посредством Табеля о рангах (1722), который устанавливал иерархию служащих и правила продвижения по служебной лестнице. Наконец, в 1763 повсеместно было введено регулярное жалование для чиновников.
Хотя Россия всегда считалась страной бюрократов, их доля в общей численности населения была невелика (табл. 2) – ниже, чем в развитых странах Западной Европы. По своим характеристикам бюрократия императорской России тяготела к восточному варианту: была подконтрольна вышестоящим чиновникам, но не обществу, отличалась коррумпированностью и невысокой эффективностью. Кроме того, в российской бюрократии неформальные отношения часто выходили на первый план, из-за чего отсутствовала как четкая профессиональная специализация, так и зависимость продвижения чиновника по службе от служебной компетентности.
| Таблица 2. ОТНОСИТЕЛЬНОЕ КОЛИЧЕСТВО ЧИНОВНИКОВ В РОССИИ / СССР | |
| Период | Количество чиновников на 1 тыс. человек населения |
| Конец 17 в. | 0,4 |
| Конец 18 в. | 0,6 |
| 1857 | 2,0 |
| 1897 | 1,2 |
| 1913 | 1,6 |
| 1922 | 5,2 |
| 1928 | 6,9 |
| 1940 | 9,5 |
| 1950 | 10,2 |
| 1985 | 8,7 |
| Источник: Миронов Б.Н. Социальная история России. СПб, «Дмитрий Буланин», 2003, т. 2 | |
В заключении данной главы, хотелось бы отметить, что до Петра I в России не существовало четкой иерархии служивых людей, не было известно конкретных функций каждого служилого человека. С появлением Табели о рангах вся иерархия стала четко разграничена.
Бюрократия и российский абсолютизм, как система управления государством.
В результате развития товарно-денежных отношений и других причин, обозначенных выше возникла возможность содержать громоздкий бюрократический государственный аппарат и многочисленную армию. В XVII в. происходит возрастание роли поместного хозяйства в экономике страны и соответственно подъем политического значения дворянства. В период становления абсолютизма монарх опирался на дворянство в борьбе с боярской и церковной оппозицией, выступившей против усиления царской власти. Абсолютизм делал все, чтобы консолидировать класс феодалов, укрепить тем самым свою социальную базу. Этому во многом способствовали начатое еще в Соборном Уложении 1649 г. уравнение в правовом положении поместья и вотчины, завершенное в 1714 г. Указом Петра I о единонаследии, а также отмена местничества в 1682 г. и издание в 1722 г. Табеля о рангах. В результате светские феодалы были превращены в единое сословие, получившее при Петре I название «шляхетства», а в дальнейшем именуемое дворянством. Все командные должности в государственном аппарате замещались представителями дворянства.
«Укрепление господства феодалов, а также положения купечества шло за счет нещадной эксплуатации трудящихся масс и приводило к обострению классовой борьбы с стране. Восстания крестьян, выступления низов посадского населения, борьба угнетенных народов – все это заставило господствующий класс перейти к созданию абсолютной монархии, при которой он мог эффективнее подавлять любые выступления народа». Для этого абсолютистское государство широко использовало армию, полицию и суд, и другие государственные органы. Обстоятельством, способствовавшим окончательному становлению абсолютизма, была борьба внутри самого господствующего класса феодалов, между духовными и светскими феодалами, между боярами и дворянами. Основной функцией армии было все-таки не внутреннее поддержание порядка как это следует из классового подхода к проблеме, а внешняя (охрана границ, защита от нападения, ведение войн), которая прямо следует из особенностей исследуемого хронологического отрезка.
Одной из характерных сторон оформления абсолютистского государства является бюрократизация государственного аппарата. Складывание бюрократического аппарата имело два направления: «1) Создание системы управления со сложной структурой подчиненности учреждений, строгим разделением функций управления, единоличным решением вопросов при коллегиальности их подготовки; системы, приводившей к господству канцелярии, в котором главным было бумажная переписка, а не само дело … 2) Создание привилегированного круга, осуществляющего это управление, то есть слоя чиновничества, подчиненного только верховной власти, целиком зависевшего от нее в своем служебном положении и имущественном обеспечении. Чиновничья каста в известной степени пользовалась привилегиями господствующих классов, однако, после своего оформления не входила в их состав, так как не состояла во главе производства. Это придавало бюрократическому аппарату видимость надклассовости».
Бюрократизация управленческого аппарата России на протяжении XVI-XVIII вв. шла параллельно с перерастанием централизованного государства в абсолютистское и зависела от этого процесса. Складывание бюрократической касты в России в указанный период было неразрывно связано с судьбой служивого населения, с его постепенным оформлением из привилегированного сословия в господствующий класс дворянства, из состава которого обособлялась бюрократическая группа.
Формирование чиновничества как касты охватывает в основном XVI-XVIII вв. и может быть разбито на два периода: 1) период служивой бюрократии с середины XVI по начало XVIII вв.; 2) период дворянской бюрократии с начала XVIII в.
«В XVII в. происходит дальнейшая централизация и бюрократизация органов центрального и местного управления. Расцвет приказной системы в центре и введение воеводского управления на местах и создали к концу века предпосылки для образования аппарата абсолютистского государства». На протяжении XVII в. сохранялись две основные группы лиц, занятых в системе государственных учреждений: во-первых, это были представители старой знати и разных слоев служивого населения, несшие как военную, так и гражданскую службу; во-вторых, приказные люди, являвшиеся специалистами в области приказного делопроизводства.
Оплата труда чиновничества была достаточно высокой. Для крупного и части среднего дворянства, находившегося на государственной службе, это жалование, как правило, являлось только как дополнение к основным доходам от крепостнического хозяйства. Несколько в ином положении оказалось среднее местное (а также столичное) чиновничество. В отправлении гражданской службы в местных органах, по свидетельству современников принимало участие, как прежде среднее дворянство, доходность имений которого была невысока и государственное жалование, для которых составляло значительную часть их бюджета. Наконец, государственное жалование стало в конце XVIII в. основным средством существования для чиновников (не имевших земельной собственности) и канцелярских служащих.