Таким образом, абсолютистское государство смогло оформить и взять на службу армию и бюрократический аппарат в связи с тем, что эти две структуры были экономически привязаны к государству и без него существовать не могли. Одной из сторон трансформации сословной монархии в абсолютную были изменения в составе, положении приказных людей по мере изживания земских учреждений и развития приказного начала в системе государственного управления.
Развитие воеводско-приказного управления в 20—30-х гг. наталкивалось на недовольство сословий. В челобитных и на заседаниях земских соборов в 30—40-х гг. представители столичного и местного дворянства, горожан одновременно с требованием законодательного оформления прав и привилегий выступали в защиту сословно-представительного принципа формирования аппарата управления против приказного и особенно с критикой верхушки приказной группы. В челобитной стряпчего И.А. Бутурлина выдвигалась даже идея превратить Земские соборы из временного в постоянно действующее сословное, а не бюрократическое учреждение. Отрицательная реакция сословий на усиление роли приказных людей потребовала законодательного оформления этой службы. В 40-е гг. XVII в. выходит ряд законодательных актов общего характера (они касались количества и источников комплектования подьячих), в результате чего происходит смена господства норм обычного права общими законодательными нормами, определяющими приказную службу.
Соборное уложение 1649 г. закрепило и дало толчок дальнейшему развитию приказного начала в государственном управлении. В 40-е гг. происходит смена поколений дьяков, изменение облика дьяческого чина в связи с приходом лиц, чья карьера развивалась при новой династии. Среди судей приказов происходит сокращение знати, но не падение ее роли, так как в руках особо приближенных к царю бояр концентрируется руководство несколькими приказами. На протяжении всего XVII в. продолжается не санкционированный сверху рост подьяческих штатов. Он диктовался усложнением государственного управления и внутренними потребностями приказных учреждений, происходил по инициативе приказных судей и дьяков. “Подьяческое умножение” было головной болью правительства, так как вело к постоянному росту государственных расходов. Попытки периодически урезать жалование приводили к ухудшению их материального положения и росту злоупотреблений, но не уменьшало численности приказных людей. Столь же малоэффективным оказывалось установление “указного числа” для приказов и проведение систематических “разборов” подьячим.
Остановить рост их числа оказалось невозможно. Наибольший рост всего разряда московских приказных людей падает на 70-е гг. — число дьяков доходит до 75, а подьячих — до 1447 человек (соотношение 1 к 19,5), а в 1698 г. — 86 дьяков и 2648 подьячих (соотношение 1 к 30). Основная масса (1824 чел.) подьячих была сконцентрирована в приказах общероссийского значения. Как отмечалось в одной из челобитных, “а молодые де подьячие полны приказы, иным де и сидеть негде, стоя пишут”.
В регионах также ослабевают традиции, характерные для учреждений сословно-представительного типа, и вытесняются приказной системой. Рост численности подьячих не удовлетворял потребности в них. Об этом свидетельствуют не только многочисленные жалобы воевод на увеличение объемов приказных дел и нехватку штатов, но и челобитные местного населения. Так, служилые люди г. Шацка отмечали нехватку подьячих в приказной избе: “А у которых у нас, холопов твоих, случаются всякие дела, и нам от тово чинитца большая проесть и волокита, потому что одному подьячему у таких великих дел быть невозможно”. В связи с постоянно растущей потребностью в кадрах для приказной работы начинается организация профессиональной подготовки в приказах, в частности в поместном, где были самые многочисленные штаты. Все приказные люди вне зависимости от их происхождения были включены в структуру служилого сословия русского общества, пользовались соответствующими правами и привилегиями. Но занимали приказные люди в нем особое место, создавая свою систему чинов, параллельную общей, но не связанную с родовитостью происхождения. Для приказной чиновной лестницы в отличие от служилой характерно отсутствие внутренних барьеров между отдельными чинами, что формально открывало возможность продвижения по службе вплоть до думного дьяка.
К середине XVII в. происходит выделение гражданской службы из службы вообще, которая была преимущественно военной. Это нашло отражение в изменениях, которые претерпели присяги приказных людей, даваемые при смене царя всем населением и отдельными лицами при вступлении в должность или повышении чина. С 1598 г. общие присяги (крестоприводные записи) для всей массы служилого населения дополнялись приписями думным чинам, стольникам, дьякам, подьячим и т.д. Тексты общей присяги были в достаточной степени устойчивы, закрепляя преемственность власти на протяжении XVII в. Приписи же постоянно усложнялись и конкретизировались для различных чинов и должностей с учетом изменений их служебных обязанностей. Дьяки и подьячие присягали “всякое дело делати и судити вправду”, не заниматься казнокрадством, “посулов и поминков ни у кого ни от чего не имать”, не разглашать государственных тайн; и т.д. Содержание приписей, расположение отдельных пунктов менялось в зависимости от внутреннего и внешнего положения государства, при этом постепенно понятие службы государю оттесняется понятием государственной службы. Так, в приписи 1626—1627 гг. думные дьяки обязывались не только “не умышлять” на царя и его семью, но и “лиха никакого Московскому государству никак не хотети”. Вместе с тем для приказных людей сохранялось двойственное понимание их службы. С одной стороны, по общей присяге они были обязаны нести службу царю, в основном военную, как все служилые люди. С другой стороны, специальными приписями их служба определялась как работа в государственных учреждениях, т.е. была гражданской службой. Таким образом, обязанности приказных людей разделились к середине XVII в. на “государеву службу” (рассматривалась как почетная — в полках, посольствах) и “приказную работу” (текущая работа в приказах и приказных избах — непочетная, с оттенком подневольности). Термин “приказная работа” никогда не применялся к думным дьякам. С 60-х гг. в документах четко разделяется выполнение дьяками и подьячими службы и приказной работы (“работаю тебе, великому государю беспрестанно, и на твоих, государевых, службах я, холоп твой, был 3 года”), при этом последняя становится основной и определяющей.
Вокруг приказной работы складывается гражданская служба как отрасль государственной службы. Проявлением этого процесса было становление государственных должностей. Сначала они совпадали со служилой иерархией чинов: дьяки (думные, приказные) и подьячие чины определяли иерархическое положение внутри сословной группы и сферу деятельности: думные дьяки — верховное управление, приказные дьяки — среднее звено руководства центральными и местными учреждениями, подьячие — подчиненное положение в одном из учреждений. По мере роста численности приказных чинов в учреждениях начинают существенно различаться их положение и функции. Чтобы избегать трений между лицами с одинаковыми чинами в одном учреждении, дублирования в работе, потребовалось определение положения (“мест”) дьяков одного учреждения относительно друг друга. “Места” дьяков в приказе определялись временем получения чина (“сидеть ему, кто из них преж в чину”), что устанавливало их служебную соподчиненность и разделение на “больших” и “других”.Подобная градация увязывалась с размером жалованья, источником его обеспечения и свидетельствовала о процессе бюрократизации аппарата управления.
Активнее аналогичный процесс развивался в подьяческой среде. Он проявлялся в усложнении структуры этой приказной группы. В центральных и отчасти местных органах сложилось квалификационное деление подьячих на три разряда (статьи): первую (старых), вторую (средних) и третью (молодых). Сначала такое деление было внутренним делом отдельных учреждений, а во второй половине XVII в. приобретает официальный характер и контролируется Разрядным приказом. Внутри статей также складывается дробное деление. Об усилении должностных элементов в положении подьяческой группы свидетельствует также существование категорий подьячих с приписью- высшая подьяческая должность, на которую назначались опытные старые подьячие и подьячих со справой- в приказах они комплектовались из подьячих средней статьи, а на местах составляли верхушку этой сословной группы и назначались из старых подьячих приказных изб. Кроме того, шел процесс специализации подьячих на том или ином виде деятельности государственного учреждения. Падение роли поместного жалованья в обеспечении приказной службы вело к возрастанию значения денежного жалованья, а нерегулярность выплат — к увеличению неверстаных подьячих, т.е. к расширению “доходов от дел”, которые определяли имущественное положение приказных людей и вели к разложению прежней структуры служилого сословия, поляризации дворянской и недворянской частей.
Бюрократизация приказной группы активнее развивалась снизу вверх, от подьячих к дьякам. В результате складывается новый тип приказного человека, обязанного своей карьерой, благосостоянием личным качествам, опыту, квалификации и благосклонности вышестоящей администрации или царя. В то же время процесс бюрократизации на местах отставал в качественном и количественном отношениях от происходившего в центре и от потребностей укреплявшегося на рубеже XVII — XVIII вв. абсолютизма.