С развитием рыночных процессов в российской экономике, сопровождавшихся разрушением централизованной государственной банковской системы и образованием разрозненной массы коммерческих банков, Центральный банк РФ, сосредоточив усилия на вопросах организации денежно-кредитного обращения, значительно снизил приоритетность вопросов исполнения федерального бюджета. Был серьезно ослаблен банковский учет бюджетных средств, а коммерческие банки на местах не только устранились от контроля за использованием государственных федеральных средств, но и были заинтересованы в отсутствии такого контроля. Задержки в зачислении налогов и сборов на счета Министерства финансов, предоставлении отчетности о них стали нормой работы многих банков, не исключая и Центральный банк России. Последний практически потерял контроль над счетами бюджетных учреждений, которые с его согласия, в погоне за прибылью, стали переводить бюджетные счета в коммерческие банки, которые Правительству не подвластны.
Децентрализация бюджетной системы России и формирование коммерческой банковской системы исполнения бюджета породили ряд новых проблем, основные из которых можно сформулировать так:
1. Непрозрачность текущего состояния бюджетных счетов. Это, в свою очередь, приводит к следующему:
1) Отсутствие информации о состоянии бюджетных счетов (ситуация, когда никто, кроме держателя счета и обслуживающего банка, не знает, какой объем бюджетных средств имеется в данный момент в распоряжении каждого из бюджетополучателей ). Вместе с тем, по экспертным оценкам, минимальный ежедневный остаток по всем счетам получателей средств федерального бюджета оценивался в размере от 8,5 до 11 трлн. руб. Рациональное использование этого остатка способно снизить потребности в оборотном бюджетном ресурсе и мобилизовать дополнительные резервы финансирования приоритетных бюджетополучателей.
2) Невозможность составления полноценных прогнозов и, соответственно, снижение эффективности управления бюджетными ресурсами вследствие дискретности исполнения бюджета; трудности с получением оперативной информации о кассовых расходах и движении средств.
2. Низкая оперативность зачисления доходов на счета федерального и региональных бюджетов, задержки с поступлением бюджетных ресурсов бюджетополучателям, что, в свою очередь, не способствует стабильности отношений между распорядителями и получателями бюджетных средств.
3. Расширение возможностей для злоупотребления должностных лиц бюджетных учреждений, в том числе нецелевого использования средств федерального бюджета.
4. Неэффективность использования остатков по счетам бюджетополучателей. Наличие значительного совокупного остатка по бюджетным счетам позволяет ставить вопрос о плате за их использование.
5. Подверженность бюджетных средств дополнительным рискам потерь вследствие финансовой несостоятельности обслуживающих банков.[4]
Таким образом, действовавший механизм использования федеральных финансовых ресурсов был слабо адаптирован к современным экономическим условиям, не обеспечивал “прозрачность” бюджета и эффективный контроль за целевым и рациональным использованием бюджетных средств. Он характеризовался многоступенчатостью, низкой оперативностью и раздробленностью, не позволял определить величину кассовых расходов и совершать разумный маневр государственными финансовыми ресурсами в условиях их дефицитности.
К середине 1992 года Российская Федерация пришла к состоянию, когда исполнение федерального бюджета практически вышло из-под контроля Правительства, а ведь эта функция закреплена за Правительством Конституцией Российской Федерации. Вот тогда и встал вопрос о создании правительственного инструмента исполнения бюджета. Опираясь на международный опыт и практику функционирования отечественной финансовой системы, было принято практически безальтернативное решение об организации в составе Министерства финансов Российской Федерации системы органов федерального казначейства и переходе на казначейскую систему исполнения федерального бюджета.
Цели введения казначейского метода исполнения бюджета можно сформулировать так:
· Сделать процесс расчетно-кассового исполнения бюджета прозрачным и подконтрольным государственным органам. Это позволяет постоянно иметь актуальную и полную информацию о наличии денежных средств у всех бюджетополучателей. Исключаются всевозможные задержки в переводе денежных средств.
· Консолидировать остатки по бюджетным счетам на едином счете казначейства и управлять ими. Это позволяет мобилизовать в бюджет дополнительные ресурсы, полнее осветить потребности конкретных звеньев сети бюджетных учреждений, улучшить управляемость государственным долгом, снизить масштабы нецелевого использования бюджетных средств путем устранения доступа должностных лиц бюджетополучателей к наличным средствам бюджета и установления жесткого контроля за движением безналичных средств.
· Повысить защищенность бюджетных средств от экономических потрясений и банковских рисков. Это позволит устранить потерю средств бюджета из-за некомпетентных действий распорядителей или непосредственных получателей, а также защитить их от несостоятельности банков.
· Улучшить контроль за целевым использованием бюджетных средств.[5]
Необходимо отметить, что переход на казначейское исполнение федерального бюджета активно поддерживается международными финансовыми организациями, в том числе Международным валютным фондом и Мировым банком. Поддержка реформирования системы федерального казначейства со стороны этих организаций позволила рассчитывать на привлечение иностранных кредитов на цели развития казначейской системы.
Основное предназначение казначейской системы – содействие оптимальному управлению государственными финансовыми ресурсами. Данная задача охватывает чрезвычайно широкий спектр функций, выполнение которых органами федерального казначейства адекватно роли казначейства в сфере бюджетно-налоговой политики, проводимой в стране. Эта роль может быть пассивной, когда казначейство лишь доводит до бюджетных учреждений ресурсы, выделенные главными распорядителями бюджетных ассигнований в соответствии с законом о федеральном бюджете, а может быть активной, когда казначейство жестко регламентирует процесс исполнения и контролирует все расходы бюджетных учреждений, полностью ведет их бюджетный учет, а также управляет всеми государственными активами.
Успешное развитие экономики любого государства во многом зависит от достоверности и оперативности получения информации о состоянии государственных финансовых и материальных ресурсов, а также возможности эффективного управления ими. Правительство Российской Федерации должно иметь полную информацию о доходах и расходах федерального бюджета, а также иметь возможность прогнозировать сроки и объемы поступления доходов в федеральный бюджет. Основным поставщиком такой информации для Правительства является федеральное казначейство. Обладая необходимыми сведениями, Правительство может оценивать работу органов государственного управления и получает более ясное представление об экономических последствиях проводимой ими бюджетной политики.
Таким образом, федеральное казначейство, осуществляя контроль за всеми поступлениями и выплатами Правительства, выполняет в структуре органов государственной исполнительной власти роль “кассира” и “главного бухгалтера”. Причем эта роль не ограничивается работой только с бюджетными деньгами, контролю должны подвергаться и государственные внебюджетные средства, а в конечном итоге – все государственные ресурсы.[6]
1.3. Нормативно-правовая база органов федерального казначейства, задачи, функции, права и обязанности.
Началом воссоздания системы органов федерального казначейства в России послужило подписание 8 декабря 1992 года Президентом Российской Федерации Указа № 1556 “О федеральном казначействе”. Единая централизованная система органов казначейства была создана с целью повышения действенности государственной бюджетной политики, эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения федерального бюджета РФ, повышения оперативности в финансировании государственных программ, усиления контроля за целевым и экономным использованием государственных средств.
Федеральное казначейство Российской федерации входит в систему органов исполнительной власти, действует в составе Министерства финансов РФ и подчиняется министру финансов РФ. В своей деятельности казначейство руководствуется Конституцией и законами Российской федерации; Указами и распоряжениями Президента РФ; постановлениями и распоряжениями Правительства РФ; приказами и распоряжениями министра финансов РФ.
В целях решения организационных вопросов создания казначейской системы Постановлением Совета Министров–Правительства РФ № 864 от 27 августа 1993 года было утверждено Положение о федеральном казначействе Российской Федерации, в котором определены структура, задачи и функции, права и обязанности органов казначейства.
Система органов федерального казначейства представляет собой вертикальную структуру, которая включает в себя три уровня. (рис. № 1).