В осуществлении полномочий по делам о гражданстве Президент РФ издает указы. Также принимает нормативные правовые акты, регулирующие вопросы гражданства (Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ[60]), создает специальные органы, ведающие вопросами гражданства (Управление по вопросам гражданства Администрации Президента РФ[61], Управление Президента РФ по обеспечению конституционных прав граждан, Комиссия по вопросам гражданства при Президенте РФ[62]) и принимает положения об этих органах.
Президент РФ активно участвует в регулировании вопросов гражданства и в иных формах. Ежегодно в своих посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации Президент РФ обращает внимание законодательного органа на состояние правовой защищенности личности, ориентирует парламент на разрешение важных и актуальных вопросов регулирования правового статуса физических лиц, неотъемлемым элементом которого является гражданство[63].
Наряду с полномочиями Президента РФ по делам о гражданстве существенная роль в решении вопросов российского гражданства отведена государственным органам исполнительной власти, ведающим делами внутренних и иностранных дел Российской Федерации. В силу однородности стоящих перед ними задач по реализации законодательства о гражданстве РФ, взаимоотношений и взаимосвязей, их совокупность образует систему органов исполнительной власти, ведающих делами о гражданстве.
Значимость органов, ведающих делами о гражданстве, обуславливается возможностью их участия в решении вопросов гражданства в качестве самостоятельной и предварительной (подготовительной) инстанции. В роли самостоятельной инстанции исполнительные органы, ведающие делами о гражданстве, выступают при решении вопросов гражданства в упрощенном порядке. В этом случае ими выполняется весь цикл необходимых для решения вопросов гражданства операций. При рассмотрении вопросов гражданства в общем порядке, исполнительные органы, ведающие делами о гражданстве, участвуют как предварительная (подготовительная) инстанция. Здесь в их задачи входит подготовка и направление Президенту РФ документов для рассмотрения вопросов гражданства, а также последующее исполнение принятых Президентом РФ решений.
Закон о гражданстве называет основные две сферы деятельности федеральных органов исполнительной власти: внутренние и иностранные дела.
Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, в том числе в сфере миграции, является Министерство внутренних дел РФ. К его полномочиям относится:
1) определение наличия гражданства РФ у лиц, проживающих на территории Российской Федерации;
2) принятие от лиц, проживающих на территории Российской Федерации, заявлений по вопросам гражданства РФ;
3) осуществление проверки фактов и представленных для обоснования заявлений по вопросам гражданства РФ документов и в случае необходимости запросов дополнительных сведений в соответствующих государственных органах;
4) направление Президенту РФ для решения вопросов гражданства в общем порядке заявлений по вопросам гражданства РФ, представленных для их обоснования документов и иных материалов, а также заключений на данные заявления, документы и материалы;
5) исполнение принятых Президентом РФ решений по вопросам гражданства РФ в отношении лиц, проживающих на территории Российской Федерации;
6) ведение учета лиц, в отношении которых федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами гражданства или его территориальным органом приняты решения об изменении гражданства;
7) оформление гражданства РФ;
8) осуществление отмены решений по вопросам гражданства Российской Федерации, в случае принятия ими решения.
Полномочия в сфере гражданства МВД России осуществляет с помощью структурных подразделений центрального аппарата и территориальных органов внутренних дел:
1) министерств внутренних дел республик в составе Российской Федерации,
2) главных управлений,
3) управлений внутренних дел субъектов РФ,
4) управлений (отделов) внутренних дел в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах,
5) иных входящих в его систему организаций и подразделений.
Федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами иностранных дел и осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере международных отношений Российской Федерации является Министерство иностранных дел РФ. Данный орган выполняют аналогичные функции в вопросах гражданства по отношениям к лицам, проживающим за пределами Российской Федерации.
Решение вопросов гражданства, отнесенных к компетенции МИД России, возложено на Департамент консульской службы МИД России и другие структурные органы МИД России, а также на дипломатические представительства и консульские учреждения РФ, находящиеся за пределами Российской Федерации. В составе Департамента консульской службы действуют подразделения, деятельность которых непосредственно связана с решением вопросов гражданства – отдел по вопросам гражданства, отдел оформления паспортов, отдел легализации и истребования документов и другие подразделения.
Решение вопросов гражданства отнесено также к компетенции дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации, находящихся за пределами Российской Федерации[64].
На основании вышеизложенного следует, что решение вопросов, касающихся реализации законодательства о гражданстве, возлагается на установленные Законом о гражданстве РФ государственные органы. К ним относятся: Президент РФ; федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами внутренних дел, и его территориальные органы; федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации. Структура данных органов в полной мере охватывает все возможные сферы правоотношений, в которые вступает человек как субъект права при решении вопросов гражданства, и направлена, прежде всего, на соблюдение прав и свобод индивида в этой области.
3.2 Производство по делам о гражданстве
Закон о гражданстве содержит как нормы материального права, определяющие правила решения вопросов о гражданстве по существу, так и административно-правовые нормы, регламентирующие производство по делам о гражданстве, к которым относятся:
1) порядок оформления и подачи заявлений по вопросам гражданства;
2) порядок рассмотрения заявлений по вопросам гражданства;
3) порядок и сроки принятия решений по вопросам гражданства;
4) исполнение решений по вопросам гражданства;
5) контроль за их исполнением.
В-первую очередь, оформление приобретения или прекращения российского гражданства зависит от места жительства заявителя:
1) лицо, проживающее на территории РФ, подает заявление в территориальный орган Федеральной миграционной службы;
2) лицо, проживающее за пределами РФ и не имеет места жительства на территории РФ, подает заявление в дипломатическое представительство или консульское учреждение РФ, находящиеся за ее пределами.
Соответствующие органы принимают заявления граждан по вопросам гражданства в пределах своей компетенции, проверяют соответствие заявлений и представляемых вместе с ними документов требованиям и условиям, предусмотренным Законом о гражданстве и Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства, и составляют заключения на заявления об изменении гражданства в общем порядке. После чего территориальные подразделения направляют свои заключения в Федеральную миграционную службу, а дипломатические представительства и консульские учреждения – в Министерство иностранных дел РФ. В свою очередь данные органы составляют заключения на заявление и направляют его вместе с необходимыми документами и материалами в Федеральную службу безопасности РФ, которая осуществляет проверку представленных документов, материалов, а также содержащихся в них сведений в отношении лиц, достигших возраста 14 лет, и дает соответствующее заключение.
В дальнейшем заявление вместе с документами и материалами, включая заключения, направляется в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ для предварительного рассмотрения и подготовки предложений Президенту РФ
Срок рассмотрения заявлений при этом не должен превысить двух месяцев в каждом из вышеуказанных органов[65]..
Решения по вопросам гражданства РФ должны приниматься по каждому заявлению отдельно.
Полномочные органы в своих заключениях указывают основания:
1) принятия в гражданство РФ и восстановления в гражданстве РФ;
2) отклонения заявления, разрешения выхода из гражданства РФ;
3) отказа в выходе из гражданства РФ.
Согласно ч. 2 ст. 32 Закона о гражданстве заявление по вопросам гражданства подлежит государственной регистрации. При подаче заявления об изменении гражданства (приеме, восстановлении, выходе) заявителю выдается справка о принятии заявления к рассмотрению, подтверждающая прием заявления к рассмотрению и уплату государственной пошлины или консульского сбора. В справке также указываются регистрационный номер заявления и статья (часть, пункт) Закона о гражданстве, на основании которой подано заявление.