К середине XVII в. в связи с увеличившимся числом иностранцев в России возникла необходимость законодательно регулировать их права и обязанности. С этого момента можно выделить и проследить шесть этапов нормативной регламентации правового положения иностранцев.
Первый этап (середина XVII - начало XVIII в.) явился периодом зарождения правового регулирования вопросов пребывания иностранцев в России. Он берет свое начало с Новоторгового устава от 22 апреля 1667 г., который стал первой попыткой законодательной регламентации правового положения иностранцев в Российском государстве. Этот акт имел узкую направленность, регламентируя только вопросы въезда иностранных купцов, а также правила торговли и таможенных пошлин. Свободный въезд в Россию для иностранцев по-прежнему был запрещен.
Второй этап (1702 - 1762 гг.) стал началом формирования правового статуса иностранцев в Российской империи и был связан с реформами Петра I. Он не только открыл свободный доступ иностранцам в Россию, но, стремясь к осуществлению своих преобразовательных целей, особым Манифестом от 16 апреля 1702 г. организовал вызов иностранцев в Россию с обещанием им различных прав, привилегий и свободы вероисповедания. Вызов этот обусловливался стремлением Петра I сделать Россию еще более могущественной, а народ образованным.
Данный Манифест имел важнейшее значение для России, но его главным недостатком была ограниченная сфера действия - въезд в Россию разрешался только лицам военного звания, художникам (разным мастерам) и купцам. Позднее был разрешен въезд и иностранцам-правоведам. Но уже к 20-м гг. XVIII в. пребывание иностранцев в России получило довольно «жесткую» законодательную регламентацию посредством ряда указов Петра I, касающихся специально «иноземцев», что объясняется отчасти как внутренним фактором (таможенной политикой и др.), так и внешним (Северной войной).
Продолжателем Петра I в формировании и развитии правового статуса иностранцев и законодательства о них была императрица Екатерина II.
4 декабря 1762 г. императрица издала Манифест «О позволении иностранцам, кроме жидов, выходить и селиться в России и о свободном возвращении в свое отечество Русских людей, бежавших за границу», в котором заявила, что благосклонно относится к поселению в России иностранцев, и «утверждает, что всем приходящим к поселению в Россию будет оказываема монаршая милость и благоволение».
Этим актом Екатерина II решила вопрос о свободном въезде иностранцев в Россию и предоставила им значительные права и льготы. Этот период (с 1762 г. и до конца XVIII в.) можно охарактеризовать как этап, связанный с наибольшим благоприятствованием в правовом положении иностранцев в России. Первоначальная цель переселения иностранцев заключалась не только в увеличении населения, но главным образом в том, чтобы коренные обыватели могли заимствовать у них улучшенные способы обработки земли, разведения скота и лучшие правила ведения хозяйства. Ради достижения этой цели правительство пошло на большие жертвы: отводы колонистам обширных земельных наделов, ссуды деньгами и предоставление различных льгот. В результате иностранцы заселялись отдельными колониями, поддерживалась их обособленность в управлении своими делами, обучении.
Поселенцы свободны от всяких податей, служб и налогов: земледельцы - на 30 лет, горожане, записавшиеся в Петербурге и Москве, - на пять лет, а в других городах - на 10 лет. Каждому давалось вспоможение деньгами без процентов с уплатой в три года по прошествии 10 лет. Поселившимся особыми колониями и местечками оставлялась внутренняя юрисдикция в их благоучреждение, русские начальники во внутренних распорядках колонистов никакого участия не имели.
Но такие обширные льготы в положении иностранцев имели в конечном счете и отрицательную сторону, которая заключалась в слишком большой обособленности и автономности «иноземцев» от коренного населения. Все это затрудняло осуществление первоначально поставленных правительством целей.
Лишь в 60-е гг. XIX в. правительством была осознана данная ошибка. В Высочайше утвержденных правилах от 8 ноября 1860 г. «О порядке заселения владельческих в Крыму земель заграничными выходцами» оговорено, что «принимаемые землевладельцами заграничные выходцы должны быть водворяемы не целыми массами или сплошными округами, а лишь селениями или деревнями, наряду с русскими поселенцами, или же на фермах и хуторах, подчиняясь во всяком случае не отдельному, а общему для прочих сословий местному заведованию и управлению».
Но отведение колонистам обширных земельных наделов, обособленность и привилегированность укоренились в сознании людей. В 1871 г. правительство решило приравнять их к статусу сельских обывателей. Усмотрев в этом посягательство на свои привилегии, колонисты стали выезжать из России.
Четвертый этап (конец XVIII - первая половина XIX в.) был связан с рядом законодательных актов российских императоров Павла I и Александра I, которыми был введен ряд ограничений привилегированного правового положения иностранцев в России. Начиная с эпохи Великой французской революции и во время наполеоновских войн правительство относилось к иностранцам весьма неблагосклонно, главным образом по политическим соображениям, и подвергало их различным гонениям. Так, в период 1789 - 1860 гг. был затруднен въезд в Россию иностранцев и установлен особый надзор за приезжающими иностранцами. Действовало распоряжение Александра I о высылке из России иностранцев - французских подданных, а также подданных тех государств, которые состояли под французским протекторатом, если только они не желали вступить в российское подданство, и правительство признавало возможным принять их в подданство.
Манифестом от 1 января 1807 г. «О дарованных российскому купечеству выгодах, отличиях, преимуществах и проч.» были установлены существенные ограничения в правах иностранцев в торговле.
Ограничения прав иностранцев по торговле и в других сферах деятельности существовали до 1860 г., когда Александр II своим Указом от 7 июня 1860 г. «О правах пребывающих в России иностранцев» предписал, что пребывающим в России иностранцам по торговле, земледелию и промышленности дарованы такие же права, какими пользуются русские подданные.
Пятый этап в развитии и становлении российского законодательства об иностранцах и их правового статуса начинается со второй половины XIX в., когда проходило активное реформирование и совершенствование законодательства России (вместе с ним и существенные изменения в правовом статусе иностранцев), и длится до начала Первой мировой войны (до июля 1914 г.).
Итак, к началу XX в. акты российского законодательства о правах иностранцев оставались разрозненными. Единого акта, регламентирующего правовой статус иностранцев, не было. В некоторых отношениях законодательство того периода идет слишком далеко в уравнении прав иностранцев с русскими подданными, в других - наоборот, права иностранцев необоснованно ограничены.
Шестой этап определяется рамками середины 1914 г. и до 1917 г. как этап определения правового статуса иностранцев в условиях войны. Такой короткий период времени выделен в отдельный этап по причине частичного, но весьма существенного ограничения прав всех иностранцев и практически лишением всех прав иностранцев - неприятельских («враждебных») подданных России государств во время войны. Правовой статус иностранцев определялся целым рядом указов, последовавших в этот период. Особо следует выделить Указ от 28 июня 1914 г. «О правилах, коими Россия будет руководствоваться во время войны 1914 года». Это были акты, которые относились к чрезвычайному законодательству.
Вместе с тем предпринятые российским правительством меры в отношении граждан и подданных воюющих с Россией государств выразились в фактическом лишении практически всех прав, а также их имущества (ликвидация предприятий, конфискация), что явилось нарушением норм международного права, признанных Россией.
В период советского законодательства о правовом положении иностранцев следует выделить всего четыре этапа его развития.
Первый этап охватывает период с октября 1917 г. по декабрь 1922 г. В советском законодательстве это самый небольшой период, но тем не менее насыщенный событиями. Вплоть до образования СССР в 1922 г. было принято большое количество нормативно-правовых актов о правовом положении иностранцев (например, Декрет ВЦИК РСФСР от 28 марта 1918 г. «О праве убежища», Декрет СНК РСФСР от 20 октября 1921 г. «О въезде иностранцев из-за границы на территорию РСФСР» и др.).
В 1918 г. принята первая Конституция РСФСР, которая предоставила иностранцам политические права (ст. 20). Статья 64 Конституции РСФСР 1918 г. указывала на право трудящихся иностранцев пользоваться активным и пассивным избирательным правом наравне с советскими гражданами.
Все иностранцы, находящиеся на службе в советских учреждениях или государственных предприятиях, в отношении несения службы и увольнения с таковой подчинялись правилам, установленным для российских граждан.
Поскольку иностранцы-трудящиеся уравнивались по правовому статусу с российскими гражданами, на них возлагались и определенные обязанности. Так, Кодекс законов о труде устанавливал возможность привлечения к труду в порядке трудовой повинности граждан РСФСР в случаях борьбы со стихийными бедствиями или недостатка рабочей силы для выполнения важнейших государственных заданий. Однако иностранцы не могли привлекаться к тем видам трудовой повинности, которые имели прямое отношение к обороне республики, такие, как рытье окопов, возведение укреплений и т.п.
В целом на этом этапе советское законодательство пошло по пути фактического уравнивания прав иностранцев с советскими гражданами, предоставляя им не только гражданские, но и политические права. Это было связано с тем, что законодательство о правовом положении иностранцев в первые годы советской власти характеризовалось принципиально классовым подходом к этой категории лиц, проживающих в России.