Как заметил английский историк Э. Карр, в конце 1920 г. территорию былой России можно было подразделить на три категории:
1) территории, на которые власть Москвы не распространялась (Польша, Финляндия, Эстония, Латвия, Литва признаны независимыми; Бессарабия захвачена Румынией, полоска территории Закавказья (Батум, Каре, Ардаган) по условиям Брестского мира отдана Турции. Это подтолкнуло отделение Закавказья: 25 апреля 1918 г. была провозглашена Закавказская республика. Спустя месяц, вследствие национальных раздоров, она распалась на 3 независимых государства, каждое из которых возглавляли националистические партии: в Грузии — меньшевики, в Армении — дашнаки, в Азербайджане — мусаватисты.
В 1920 г. прокоммунистические силы с помощью" Красной Армии свергли их власть, установив советский строй. В 1918 г. заявила об отделении от России далекая Тува (Урянхайский край);
2) РСФСР, в состав которой к тому времени входило 20 автономных единиц (республик и областей), составляющая 92% территории и 70% населения;
3) 8 отдельных государств, номинальная независимость которых была действительна в разной степени. Это УССР, БССР, Азербайджанская ССР, Армянская ССР, Грузинская ССР, Дальневосточная Республика (ДВР), Хорезмская Народная Республика (ХНР), Бухарская Народная Республика (БНР).
К распаду России как унитарного государства разные силы относились неодинаково. Представители белого движения проливали слезы по «единой и неделимой», западные политики с Удовольствием наблюдали за распадом России, большевики заявляли, что с точки зрения пролетариата это не страшно. Пусть Россия будет союзом равноправных республик. Надежды на мировую революцию делали вопрос о границах несущественным.По национально-государственному вопросу программа большевиков, принятая в 1903 г., включала тезис о праве наций на самоопределение вплоть до отделения. Однако будущую Россию они хотели сохранить как унитарное государство, допуская возможность в его пределах областной автономии. Под влиянием бурного развития национально-освободительного движения незадолго до Октябрьской революции В.И. Ленин высказался за федеративное устройство России. Сразу после Октябрьского переворота Советская Россия представляла собой унитарное государство, разделенное только в административном отношении на губернии. Советская власть предоставила народам России право на самоопределение вплоть до отделения, рассчитывая, что если народы не будут насильно удерживаться в одном государстве, то они сами не захотят отделяться. Была надежда, что трудящиеся массы окраин не позволят отделиться от Советской России, где утвердилась диктатура пролетариата и осуществляются социально-экономические преобразования в их интересах. Но, как видим, эти расчеты оказались несостоятельными. Взаимоотношения существующих и возникавших советских независимых республик до образования СССР прошли ряд этапов, ставших своего рода ступеньками к объединению. Вначале это была взаимопомощь в установлении и защите советской власти (отправка вооруженных отрядов и т.д.). Фактически это был политический союз. Все республики объединяло то, что в них существовала советская государственная система; республиканские компартии были частью одной партии — РКП(б), входили в ее состав на правах областных организаций. В годы Гражданской войны сложился военно-политический союз. Он был оформлен 1 июня 1919 г. декретом ВЦИК «Об объединении советских республик: России, Украины, Литвы, Латвии и Белоруссии для борьбы с империализмом». 5 республик объединяли 5 ведущих ведомств: военную организацию и военное командование, совнархозы, железнодорожное управление и хозяйство, финансы, а в остальном они были самостоятельными. В 1920-1921 гг. была заключена серия таких договоров РСФСР с республиками. Складывалась договорная федерация. Через сложную систему двусторонних договоров республики прикреплялись к РСФСР, сужалась сфера их компетенции. Следующий шаг к более тесному единству — дипломатический союз республик. Он возник в связи с подготовкой к участию в Генуэзской конференции. 22 февраля 1922 г. было подписано соглашение о передаче РСФСР представительства советских республик на экономической конференции в Генуе. Однако соглашение о дипломатическом единстве касалось только Генуэзской и Гаагской конференций, не устанавливая общего правила. В каждом новом случае требовалось вновь заключать соглашение между республиками. Таким образом, взаимоотношения республик в 1918-1922 гг. носили поступательный характер и облегчали дальнейшее объединение. Этому содействовало и развитие двух основных форм федерации:
1) на основе автономии в пределах РСФСР [в конце 1922 г. в РСФСР имелось 10 автономных республик (политическая автономия) и 11 автономных областей (административная автономия)];
2) договорная — на основе договоров РСФСР с формально суверенными советскими республиками.
Однако чем дальше, тем больше обнаруживалось несовершенство и недостаточность договорной федерации. Статус независимых республик порождал постоянные осложнения и трудности для центра, возникали недоразумения, взаимные претензии. Между тем мирное строительство требовало укрепления экономических связей. План ГОЭЛРО (декабрь 1920 г.) был разработан для всех республик как единого целого. В 1922 г. были объединены управления железнодорожного и водного транспорта, вводился единый бюджет. При этом чиновники в Москве не всегда считались с «независимостью» республик, республик также были свои амбиции. «Независимость» республик мешала развитию планового начала, остро встал вопрос о единстве законности в связи с кодификацией законов 1922-1923 гг., осуществлением монополии внешней торгов (тем более что была снята экономическая блокада). Постояв приходилось создавать комиссии по партийной линии, что разрешать возникающие недоразумения. Завершающая фаза объединения публик началась с лета 1922 г. Поначалу (в мае 1922 г.) была создана комиссия во главе с М.В. Фрунзе для уточнения федеративных взаимоотношений между РСФСР и УССР в связи с жалобами Украины на ущемление ее суверенных прав отдельными наркоматами РСФСР. Отношения были урегулированы. Однако это не решало проблемы. Возникали все новые и новые трудности. Политбюро ЦК РКП(б) 10 августа 1922 г. принимает решение создать комиссию с целью подготовки к очередному пленуму ЦК проекта предложения о дальнейшем сближении республик. Объединение республик диктовалось внутренними (политическими и экономическими) и внешнеполитическими причинами. Оно было необходимо прежде всего для того, чтобы сохранить советскую власть, обеспечить совместное выживание созданных политических режимов. С экономической точки зрения оно позволяло быстрее преодолеть разруху, отсталость страны, улучшить условия жизни народов, вести хозяйство по единому плану, эффективнее использовать разделение труда и т. д. Более тесное сплочение республик требовалось для совместной борьбы с врагами революции, обеспечения независимости страны, отстаивания ее интересов на международной арене в экономической и политической сфере: другие страны не преминули бы воспользоваться оплошностью отдельных республик. Такие примеры уже были в Закавказье. Для объединения народов существовали объективные условия — исторические, экономические, политические, культурные. Прежде всего, ранее они жили в одном государстве. С момента вхождения народов в Россию между ними возникала общность исторических судеб, происходили миграции, перемешивание населения, складывалась единая хозяйственная система страны, основанная на разделении труда между территориями, создавалась общая транспортная сеть, почтово-телеграфная связь, формировался общероссийский рынок, развивались культурные, языковые и другие контакты. Образование СССР не следует считать только результатом политики Москвы. Оно опиралось на значительную поддержку на местах. Этому способствовала экономическая помощь РСФСР окраинным республикам. Российская Федерация помогла Украине возродить Донбасс, предоставила 20 млрд рублей на восстановление промышленности Белоруссии. В Закавказье было вывезено несколько текстильных фабрик и типографий. При помощи РСФСР в 1921 г. был открыт нефтепровод Баку — Тбилиси, в Грузии строилась гидроэлектростанция. Объединение республик облегчалось тем, что в них была советская система, власть принадлежала коммунистической партии, руководство которой находилось в Москве. Кроме того, республики уже прошли путь от военно-политического союза к хозяйственному и дипломатическому, ощущали недостаточность договорной федерации. Имелись, безусловно, факторы, которые создавали помехи и трудности интеграционным процессам, порождали центробежные, сепаратистские тенденции. Сюда следует отнести русификаторскую политику прежнего режима, проявления великорусского шовинизма в деятельности некоторых ведомств РСФСР, местный национализм и национальную замкнутость, различный уровень экономики и культуры и т. д. В каждой республике центростремительные и центробежные тенденции проявлялись в разной степени. Оказывали влияние такие факторы: длительность совместного проживания в одном государстве, численность нации, наличие или отсутствие в прошлом своей государственности и др.