С 1900 года по 1917 год произошло ослабление жесткого контроля за передвижением, отмена отдельных ограничений для некоторых податных сословий.
Революционные потрясения, первая мировая и гражданская войны вызвали перемещение больших масс населения, появление беженцев, военнопленных, эмигрантов, фактически парализовали, действовавшую в то время, систему паспортизации населения, которая после Октябрьской революции 1917 года была полностью уничтожена.
В этот период стала развиваться система выдачи разрешений на въезд и выезд из Российской империи. Ее реализация осуществлялась Министерством Внутренних Дел.[51, ст. 28]
Паспортная система в России в 1918 году была ликвидирована Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 11 ноября 1917 года «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» было установлено общее гражданство республики.
После победы Великой Октябрьской социалистической революции паспортизация и персональный учет населения приобрели важное значение для развития народного хозяйства советского государства. В целях привлечения к труду всех трудоспособных 5 октября 1918 года СНК РСФСР издал Декрет «О трудовых книжках для нетрудящихся».[34, ст. 24]
Трудовая книжка выдавалась взамен паспортов и других документов и, являясь удостоверением личности, давала ее владельцу право на передвижение по территории республики и получение продовольственных карточек.
Не реже одного раза в месяц в трудовых книжках ставились отметки о выполнении владельцами, возложенных на них общественных работ и повинностей.
В соответствии с Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 18 декабря 1919 года всем гражданам РСФСР, достигшим 16-летнего возраста, по их просьбе стали выдаваться удостоверение личности (в городах – органами милиции, в селах и деревнях – сельским Советом крестьянских депутатов), но получение такого удостоверения не было обязательным. В дальнейшем этот порядок был упрощен, некоторое время в стране действовал принцип легитимации, то есть каждая личность, ее гражданское положение удостоверялись любыми документами, выдаваемыми учреждениями, в том числе справками домоуправлений или иных жилищно-эксплуатационных организаций.
27 декабря 1932 года ЦИК СНК СССР принял Постановление «Об установлении единой системы по СССР и обязательной прописке паспортов».[10]
С этого времени паспорт гражданина СССР стал единственным документом, удостоверяющим личность советского гражданина.
Согласно Постановлению, все граждане СССР в возрасте от 16 лет, постоянно проживающие в городах, рабочих поселках, работающие в сельском хозяйстве, на транспорте и новостройках, были обязаны иметь паспорта, которые выдавались органами милиции сроком на 3 года.[38, ст. 15-16]
Это была небольшая картонная книжка, в которой указывались основные сведения о человеке, что со временем выявило ряд недостатков при его использовании, и 21 октября 1953 года Советом Министров СССР было принято новое Положение «О паспортах», которое не предусматривало обязательность паспортизации всего населения страны. Старшее поколение еще помнит эти «книжечки» с обложкой серого цвета, изготовленные на некачественной бумаге, которая быстро приходила в негодность, они были краткосрочными и выдавались сроком на пять – десять лет.
Особенностью тех паспортов было то, что в них, как и в первые послереволюционные годы, производились отметки о приеме и увольнении с работы. Паспорта обязаны были иметь граждане СССР в возрасте от 16 лет и старше, проживающие в городах, районных центрах и поселках городского типа.
Жителям сельской местности паспорта не выдавались, что создавало для сельчан существенные трудности в реализации своих прав и обязанностей.
Новые задачи коммунистического строительства, определенные XXIV съездом КПСС, требовали изменения ряда устаревших норм паспортного режима, не отражавших социальных и экономических изменений в СССР после 1953 года.
Установленные в 60-70 годах новые правовые нормы уголовного, гражданского, исполнительно-трудового, административного и других законодательств СССР и союзных республик привели к дополнению и изменению некоторых правил паспортизации.[ 40, ст. 45]
28 августа 1974 года Правительством Союза СССР было принято Положение «О паспортной системе в СССР», в соответствии с которым право получение паспорта приобрели и сельские жители.[11, ст. 2]
Прежний паспорт 1932 года морально устарел; внешний вид его, качество изготовления не отвечали современным эстетическим требованиям. Необходимость периодического обмена документа приводила к трате рабочего и личного времени граждан. Крайне малые размеры фотографий не всегда позволяли достоверно установить принадлежность предъявляемого документа.
При изготовлении нового паспорта образца 1974 года большое внимание было уделено качеству материалов, обеспечивающих долговечность и служащих надежной гарантией от подделывания документа. По всей элегантности, чистоте и прочности рисунка, по пропорциям и взаимосвязанности всех элементов – это подлинное произведение искусства. Символика паспорта проста и лаконична. Красный цвет символизировал цвет государственного флага СССР и гвардейских знамен, звезд на фуражках защитников Родины и пионерских галстуков, духовное родство всех граждан многонационального Отечества.
И с января 1976 года началась выдача паспортов, которые уже обменены на паспорта нового образца.
В связи с распадом СССР и образованием самостоятельных государств появилась потребность в принятии законов о гражданстве и документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации.
С 1 октября 1997 года Указом Президента Российской Федерации от 13 марта 1997 года №232 «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации» и Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 года №828 «Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации»[14],предусмотрена выдача гражданам Российской Федерации паспортов нового образца.
Таким образом, паспортная система в России развивалась поэтапно, в органической взаимосвязи с укреплением самого государства и общества, получая законодательное закрепление целей, задач, функций ее структурных элементов в определенном комплексе нормативных правовых актов, регламентирующих организационно-правовые основы порядка, контроля за передвижением населения и иностранных граждан в пределах страны.[31, ст. 273]
1.2 Понятие, содержание, цели паспортного режима
Важное значение в обеспечении реализации прав и законных интересов граждан, а также охраны общественного порядка имеет паспортно-регистрационная система.
В исследованиях, посвященных паспортной системе, первое место отводится определению ее понятия.
Многие авторы-правоведы (Бахрах Д.Н., Алехин А.П., Дибель В.Ю., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М., Кондрашов Б.П., Спектор Е.И.) выделяют такие элементы «паспортной системы», как целевое предназначение, функциональное и правоограничительное действие, закрепление правовых норм, порядок выдачи, обмена, сдачи и изъятия паспортов.
В науке административного права существует четко выстроенное определение паспортной системы: обеспечение порядка учета и регулирования передвижения граждан. Но многие проблемы не рассмотрены до сих пор. Этим объясняется интерес к выбору данной темы исследования.
В «Юридическом словаре» паспортная система рассматривается как «совокупность правил, устанавливающих порядок учета и регулирования, передвижения граждан посредством введения единых документов, удостоверяющих личность, паспортов, их прописки, регистрации и выписки, а также адресно-справочной работы»
Паспортно-регистрационная система едина для всей страны. Ее действие направлено на упорядочение передвижения как российских граждан, так и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, а также на розыск лиц, скрывающихся от правоохранительных органов, на управление государственной и общественной безопасности. Она играет важную роль в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, а также предупреждения и раскрытия преступлений.
Главными субъектами общественных правоотношений являются граждане и органы внутренних дел РФ, органы, осуществляющие государственную регистрацию актов гражданского состояния на территории РФ, учреждения и органы, исполняющие наказание, дипломатические представительства и консульские учреждения РФ, жилищно-эксплуатационные организации государственного, муниципального и частного жилищного фондов, стационарные учреждения социального обслуживания населения, лечебные учреждения, воинские части, военные комиссариаты, налоговые органы РФ, органы местного самоуправления.
Паспортная система включает в себя права и обязанности названных субъектов и возникающие при их реализации отношения по поводу:
- заполнения и выдачи паспортов гражданам России;
- выдачи иностранным гражданам видов на жительство;
-регистрация граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства по месту жительства или временного проживания в России;
- выдачи гражданам России заграничных паспортов;
- контроля за соблюдением паспортного режима.
В настоящее время паспортизация и регистрация граждан решает четыре главные задачи:
1. Обеспечить граждан основным документом, который позволяет им осуществлять многие важные права (на свободу передвижения, вступление в брак, открытие банковских счетов, получение лицензий, поступление в ВУЗ, на государственную службу, участие в голосовании, использование авиационного и железнодорожного транспорта и т.д.).
По российскому праву многие права и обязанности граждан могут быть реализованы только при наличии у них паспорта или иного основного документа, позволяющего идентифицировать личность. Паспорт позволяет проверить истинность сведений о гражданине, который сам по себе сообщает, а также тех, которые содержатся в других источниках информации. Идентификация личности необходима, когда предоставляются важные права (вступление в брак, прием на работу и т.д.).