Тогда же начинаются нападки на независимые советы присяжных поверенных, на независимую адвокатуру.С 1874 г. контроль за адвокатурой от особых советов переходит к окружным судам и судебным палатам. В 1877 г. был подготовлен проект закона, по которому министру юстиции предоставлялось право исключать адвокатов из их сословия, проект не прошел в Государственном совете.
Атака велась и против суда присяжных:в Министерстве юстиции имелись данные о большом числе оправдательных приговоров.
В 1878 г. Сенат разъяснял, что временные комиссии по составлению списков присяжных заседателейформируются земскими собраниями, в 1884 г. в состав комиссий были введены председатели уездных съездов мировых судей, председатели уездных земских управ, городские головы, члены уездных по крестьянским делам присутствий, уездные исправники, полицмейстеры, товарищи прокуроров окружных судов.
В 1887 г. меняется порядок составления списков присяжных заседателей: председатель земской уездной управы подавал сведения о кандидатах в окружной суд. Очередные списки присяжных составлялись комиссиями в составе уездного предводителя дворянства, председателя уездного съезда мировых судей, участкового мирового судьи, уездного исправника, председателя уездной земской управы, мирового посредника и др. Закон включал в состав комиссии лиц, располагающих сведениями об имущественном и ином положении кандидатов в присяжные.
В 1872 г. наиболее важные дела по государственным преступлениям были переданы на рассмотрение Особого присутствия Сената с участием сословных представителей.
В 1874 г. из ведения общих судов изъяты дела о «противозаконных сообществах» и участии в них, в 1878 г. — дела о противодействии или сопротивлении властям и покушениях на должностных лиц. Обвиняемые it этих преступлениях предавались военному суду.
В 1877 г. было реорганизовано Соединенное присутствиепервого (административного) и кассационного департаментов Сената, которому передавались дела о предании суду чинов судебного ведомства. Вновь наметилось соединение административных и судебных функций в одном органе.
После покушения народовольцев на императора Александра II, усиливается правительственное наступление на судебную систему, порожденную реформой. В 1881 г. было принято специальное Положение о мерах к ограждению государственного порядка и общественного спокойствия[3], возвратившее и закрепившее все ранее сделанные изъятия из общего судебного порядка.
Согласно этому Положению министру внутренних дел и генерал-губернатору предоставлялось право передавать ряд дел на рассмотрение военных судовдля решения по законам военного времени. Причем это право не было ограничено территориальными пределами: достаточно, чтобы в одном месте было введено положениечрезвычайной охраны, и оно могло распространяться на любую часть страны. Военные суды рассматривали дела в кратчайшие сроки с минимальными гарантиями прав обвиняемого, приговаривая к самым суровым наказаниям.
В докладе К.П. Победоносцева Александру III в октябре 1885 г. была сформулирована программа пересмотра судебных уставов 1864 г.[4] В ней предлагалось: ликвидировать несменяемость судей, независимость суда от администрации, предоставить председателю суда право объявлять заседание закрытым для публики и прессы, принять меры к «обузданию адвокатского произвола», «отделаться» от суда присяжных с целью восстановить значение суда в России, ликвидировать кассационный порядок производства, провести реорганизацию мирового суда и т.п. Предполагалось ввести суды в общий строй государственных учреждений. Эта программа в значительной мере была реализована в ходе контрреформ.
Еще в 1866 г. у суда присяжных были изъяты дела о печати, административные органы понуждали прокуроров возбуждать дела против наиболее смелых публицистов и редакторов. Наступление на гласность началось задолго до 1881 г. В интересах конфиденциальности допрос высших должностных лиц с 1869 г. мог производиться на дому.
В 1887 г. суду предоставлялось право закрывать двери заседаний, объявляя слушающееся дело «деликатным», «конфиденциальным» или «секретным».
Министерством юстиции в 1891 г. был разработан проект об учреждении в составе Сената Верховною совестного суда,который мог пересматривать судебные решения, руководствуясь «началами справедливости и внутренней правды» и не в порядке кассации, а в порядке дореформенной ревизии.
В 1889 г. вступило в действие Положение оземских участковых начальниках[5], разрушившее раздельность судебной и административной властей. Этим актом был нанесен серьезный удар, прежде всего, по системе мировых судов, их число существенно сократилось, а затем они исчезли вовсе (до 1913 г.).
В уездах вместо мировых судей вводился институт земских начальников, наделенных широкими административно-судебными правами в отношении крестьянского населения. Они осуществляли контроль над сельскими и волостными органами самоуправления, руководили полицией и надзирали за деятельностью волостных судов. В качестве ценза для должности земского начальника устанавливались: высшее образование или занятие в течение нескольких лет должности мирового посредника, мирового судьи, высокий имущественный ценз и звание потомственного дворянина. Сословный принцип подбора кадров проявился здесь со всей откровенностью.
В городах учреждались должности городских судей, назначаемых министром юстиции. Апелляционной инстанцией для дел, рассматриваемых земскими начальниками и городскими судьями, было судебное присутствие уездного съезда,в которое входили предводитель дворянства, член окружного суда, городские судьи и земские участковые начальники уезда.
Кассационной инстанцией для тех же дел были губернские присутствия,состоящие из губернского предводителя дворянства, вице-губернатора, прокурора, членов окружного суда. Фактически обжалование дел осуществлялось в административных органах административными чинами.
Параллельно с земскими начальниками в уезде действовали уездные окружные суды, члены которых рассматривали дела, изъятые у мировых судей, но не перешедшие к земским начальникам. В городах вместо мировых судей появились городские судьи, назначаемые министром юстиции.
Второй инстанцией для этих судов стал уездный съезд, состоявший из члена уездного окружного суда, одного-двух городских судей и нескольких земских начальников, съезд возглавлял предводитель уездного дворянства. Таким образом, большинство мест в этих органах оказывалось за государственными должностными лицами.
Кассационной инстанцией для вновь возникшей системы судов стали губернские присутствия под руководством губернатора и в основном состоявшие из государственных чиновников. Кассационная деятельностьв ходе такой реорганизации перестала быть исключительной компетенцией Сената.
Административное вмешательство в судопроизводство повлекло за собой отход от одного из важнейших принципов судебной реформы — гласности суда. В 1887 г. провозглашено право суда рассматривать дела при закрытых дверях, в 1891 г. резко сузилась гласность гражданского судопроизводства.
Волостные суды, которые уже в ходе самой судебной реформы составляли особое звено судебной системы (специальный порядок судопроизводства, применение телесных наказаний, руководство нормами обычного права), с 1889 г. подпали под непосредственный контроль земских начальников. Последние отбирали кандидатов для волостных судов, осуществляли ревизии, штрафовали и арестовывали без особых формальностей волостных судей.
Апелляционной инстанциейдляволостного судастали уездные съезды, кассационной — губернские присутствия, т.е. органы по своему существу административные.
Против выделения судебной власти в качестве особой, независимой от других государственных органов отрасли, выступил новый министр юстиции Н.В. Муравьев. В мае 1885 г. закон предоставил министру юстиции право надзирать за чинами судебного ведомства, в 1887 г. он получает право устранять гласность судебного разбирательства, в 1889 г. министру юстиции были подчинены городские судьи, а министру внутренних дел — земские начальники.
Весной 1894 г. была намечена программа пересмотра положений судебной реформы 1864 г.Предполагалось: изменить правила о судейской несменяемости, упростить судопроизводство, расширить компетенцию единоличных судов, поставить вопрос о целесообразности суда присяжных, пересмотреть правила о кассации и апелляции, преобразовать адвокатуру и улучшить порядок следствия и предания суду.
Тогда же была учреждена комиссия по пересмотру судебных уставов, в которую наряду с представителями министерств юстиции, внутренних дел, финансов, Сената вошли видные юристы (Н.С. Таганцев, А.Ф. Кони, И.Я. Фойницкий и др.).
В проекте комиссии предполагалось создать судебную систему, включавшую в себя: участковые суды, уездные или городские отделения окружных судов (апелляционная инстанция по отношению к участковым судам), окружные суды, судебные палаты и департаменты Сената.
Участковые суды должны были забрать значительную часть дел у окружных судов. Предполагалось сохранение института земских начальников. В лице участкового судьи сочетались функции судьи и следователя. В проекте комиссии предполагалось дальнейшее ограничение принципа несменяемости судей. Некоторые члены комиссии высказывались за уничтожение суда присяжных, мотивируя это «профессиональной неспособностью присяжных, вынести обоснованный и юридически мотивированный вердикт».
В проекте предусматривалось создание советов присяжных поверенных в городах, где находились судебные палаты. За адвокатскими корпорациями устанавливался прокурорский надзор и контроль со стороны судебных органов. (Проект устанавливал ограничения при принятии в адвокатуру лиц нехристианского вероисповедания.)