Статья ГК РФ, устанавливающая требования к опекунам и попечителям, дополнена положением, в соответствии с которым не могут быть назначены опекунами и попечителями граждане, имеющие на момент установления опеки или попечительства судимость за умышленное преступление против жизни или здоровья граждан (пп. «а» п. 4 ст. 1 Федерального закона № 49-ФЗ).
Изменена норма ГК РФ, устанавливающая возможность освобождения опекуна (попечителя) от исполнения им своих обязанностей по его просьбе, - теперь такое освобождение от обязанностей опекуна или попечителя возможно вне зависимости от наличия уважительности причин (подп. «б» п. 6 ст. 1 Федерального закона № 49-ФЗ). Конкретизированы положения ГК РФ, касающиеся установления патронажа над совершеннолетними дееспособными гражданами (п. 7 ст. 1 Федерального закона № 49-ФЗ).
Также внесены изменения в Семейный кодекс РФ. Он в свою очередь дополнен новой главой «Устройство детей, оставшихся без попечения родителей, в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». Уточнено правовое положение детей, находящихся в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, права и обязанности таких организаций. Предусмотрено право этих организаций осуществлять временную передачу детей в семьи граждан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации. При этом временная передача детей не является формой устройства ребенка в семью и осуществляется на основании распоряжения администрации такой организации в интересах ребенка в целях обеспечения его воспитания и гармоничного развития (на период каникул, выходных или нерабочих праздничных дней) (п. 23 ст. 2 Федерального закона № 49-ФЗ).
Конкретизированы положения ст. 145 Семейного кодекса РФ о порядке установления опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей. Установлено, что устройство ребенка под опеку или попечительство осуществляется с учетом его мнения. Назначение опекуна ребенку, достигшему возраста десяти лет, осуществляется с его согласия. Передача братьев и сестер под опеку или попечительство разным лицам не допускается, за исключением случаев, если такая передача отвечает интересам детей (пп. «в» п. 14 ст. 2 Федерального закона № 49-ФЗ).
Семейный кодекс РФ также дополнен ст. 148.1, в которой закреплены права и обязанности опекуна или попечителя ребенка (п. 17 ст. 2 Федерального закона № 49-ФЗ). Уточнены понятия «приемная семья» и «приемные родители» (п. п. 19, 20 ст. 2 Федерального закона № 49-ФЗ). Вводятся новые статьи, регламентирующие содержание договора о приемной семье и порядок прекращения такого договора (п. 21 ст. 2 Федерального закона № 49-ФЗ).
Усилия государства, начиная с 2006 года, направлены на обеспечение более эффективной политики по укреплению российской семьи, поддержке детей, оказавшихся в социально опасном положении, их воспитанию в семейном окружении, а также по формированию позитивного отношения общества к усыновлению (удочерению) и иным формам семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей.
Итоги 2007 года подтвердили правильность государственной стратегии, направленной на развитие семейных форм устройства детей, введение эффективных региональных систем мотивации и стимулирования граждан по принятию в семьи детей-сирот, их поддержке за счет федерального бюджета в виде выплаты единовременных пособий при устройстве ребенка в семью, компенсации затрат на пособия детей в приемной и опекунской семьях, заработной платы приемным родителям.
Так, число детей, оставшихся без попечения родителей, принимаемых в приемные семьи, в 2007 году по сравнению с 2006 годом увеличилось почти в 2,5 раза.
Более чем в 40 субъектах Российской Федерации замещающие семьи с тремя и более детьми приравнены к многодетным семьям с распространением на них соответствующих льгот. Во многих регионах активное развитие получает инновационная форма – патронатное воспитание.
Показатели по семейному устройству детей, оставшихся без попечения родителей, включены в перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Аргументом в пользу принятия необходимых мер правового регулирования института опеки и попечительства должно служить и состояние практики действия регионального законодательства. Многие субъекты РФ, как уже отмечалось, устраняют пробелы в федеральном «правовом поле» с помощью своих актов. Часть таких законов не вызывает возражений - они носят название «Об организации работы (деятельности) органов опеки и попечительства» и регулируют именно организацию деятельности таких органов. Однако встречаются и акты («законы об опеке»), устанавливающие те или иные субъективные гражданские права и обязанности опекунов и попечителей, подопечных лиц или определяющие порядок их осуществления, что категорически недопустимо по обозначенной причине - данные отношения подлежат регулированию только с помощью норм гражданского законодательства, а, следовательно, только с помощью федеральных актов.
Следует учесть и еще одно обстоятельство. Единые акты, посвященные правовому регулированию определенной сферы общественных отношений (Законы РФ «О банках и банковской деятельности», «Об инвестиционной деятельности», «О валютном регулировании и валютном контроле», «О товарных биржах и биржевой деятельности» и проч.), всегда удобны в применении. Соображения удобства, безусловно, не могут являться основными для принятия закона, но тем не менее должны учитываться. Одна из задач принятия федерального закона - собрать воедино, систематизировать положения об опеке и попечительстве, безусловно, не дублируя уже имеющиеся.
Итак, всеми названными причинами в совокупности объясняется, по моему мнению, необходимость принятия необходимых мер правового регулирования института опеки и попечительства.
Стратегия формирования института правового регулирования опеки и попечительства представляется следующей:
1. Практика работы органов опеки и попечительства, учреждений образования, здравоохранения, социальных служб не в полной мере обеспечивает достижение эффективного результата профилактики социального сиротства на ранних стадиях семейного неблагополучия. Несмотря на некоторые позитивные изменения и совершенствование технологий профилактической и реабилитационной работы с семьями «группы риска», деструктивные процессы в их жизнедеятельности и, как следствие, лишение родительских прав остаются в числе основных причин возникновения новых социальных сирот. Так, из 123 тысяч детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, выявленных в 2007 году, численность детей, оставшихся без попечения родителей, в результате лишения родительских прав, составило более 65 тысяч.
2. Не выработана комплексная система мер стимулирования усыновления детей, оставшихся без попечения родителей, как наиболее отвечающей их интересам формы семейного устройства.
3. Наблюдается тенденция увеличения числа детей, повторно возвращаемых в учреждения для детей, оставшихся без попечения родителей. Нередко погоня за статистическими показателями по сокращению интернатных учреждений приводит к тому, что их воспитанники устраиваются не в семьи, а переводятся в иные учреждения.
4. Распространены нарушения жилищных прав детей, оставшихся без попечения родителей: отказ в постановке на учет, предоставление непригодного для проживания жилья и другие.
5. Система интернатного воспитания не обеспечивает полноценную интеграцию в общество выпускников указанных учреждений.
6. Анализ практики прокурорского надзора позволяет выделить несколько специальных проблем в сфере охраны прав и интересов несовершеннолетних, решению которых не способствует в полной мере действующая система законодательства. К ним относятся: профилактика социального сиротства; своевременное выявление детей-сирот и детей, лишенных попечения родителей; подбор надлежащих опекунов, попечителей, социально-правовое, медицинское, педагогическое сопровождение опекунских семей; организация и повышение уровня воспитания и профилактики правонарушений в интернатных учреждениях; отсутствие должной постинтернатной, постпенитенциарной социальной адаптации и реабилитации несовершеннолетних.
В целях обеспечения эффективных мер по защите прав и законных интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, мы рекомендуем:
1. Комитету Государственной Думы по вопросам семьи, женщин и детейподготовить проекты федеральных законов о внесении изменений:
1.1. В Семейный кодекс Российской Федерации в части установления ограничений усыновления, опеки или попечительства в отношении лиц, имеющих или имевших ранее судимость за совершениеотдельных видовумышленных преступлений, предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации;
1.2. В Уголовный кодекс Российской Федерации в части ужесточения ответственности за незаконные действия по усыновлению (удочерению) детей, передаче их под опеку или попечительство, в том числе в отношении иностранных усыновителей.
1.3. В Федеральный закон от 24 апреля 2008 года № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» в части:
1.3.1. закрепления положения об установлении переходного периода до 1 сентября 2026 года, в который законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрено, в том числе, совместное осуществление отдельных действий по опеке и попечительству приемными родителями, патронатными воспитателями и уполномоченной организацией органа опеки попечительства в том объеме, который предусмотрен заключенным до 1 сентября 2008 года договором о передаче ребенка на воспитание в приемную семью, либо договором о патронатной семье (патронате, патронатном воспитании) соответственно; сохранение за образовательными организациями, медицинскими организациями, организациями, оказывающими социальные услуги, или иными организациями, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, полномочий органов по опеке и попечительству – в том объеме, который в соответствии с указанными договорами они имеют на день вступления Федерального закона «Об опеке и попечительстве» в силу;