2.3. XIX век
В 1807 г. обнаружилось, что по некоторым губерниям в иных селениях совсем не было заводимо магазинов, по другим недоставало много хлеба, по некоторым же производима была раздача совсем несообразная с правилами, а подписки о состоянии запасов, которые обязаны были давать помещики, не соответствовали наличности хлеба.
В 1816 г. правительство предложило на обсуждение дворянства вопрос о том, каким образом лучше и удобнее на будущее время пополнять хлебом и содержать в надлежащем виде сельские магазины, под чьим надзором и ответственностью, не только в помещичьих, но и в экономических и удельных имениях, причем дворянству каждой губернии было предоставлено составить особое положение о порядке содержания и пополнения магазинов. Из отзывов дворянских собраний и заключений губернаторов управлявший министерской полицией вывел заключение, что существование сельских запасных магазинов для поддержания Продовольствия народного «при всем пространном в России хлебопашестве, но неодинаковом успехе оного, необходимо», но правила 1799 г. неудобны и определенная пропорция запасов слишком велика; найдено было также, что содержание продовольственной части в надлежащем порядке требует ближайшего надзора со стороны лиц, которым вернее может быть известно состояние в губернии народного Продовольствия. Отсюда возникло предположение об учреждении при губернских правлениях особых комитетов о Продовольствии народном.
Комитет министров 8 января 1819 г., приняв в соображение обнаруженные опытом неудобства запасных магазинов, между тем как в России по обширности ее и разнообразию климатов и почвы повсеместного голода никогда не было и быть не может, — определил сбор хлеба для пополнения магазинов отменить и непосредственную заботу об обеспечении продовольствием крестьян возложить на помещиков под их ответственностью и под страхом взятия в опеку имений владельцев, допустивших голод; на случай же необходимой помощи образовать в каждой губернии денежные капиталы посредством единовременного сбора по 25 коп. с ревизской души. Положение комитета было одобрено Александром I, но не приведено в исполнение вследствие возбужденных императором сомнений в целесообразности упразднения хлебных запасов; вопрос несколько раз подвергался новому рассмотрению в комитете министров и особом комитете из директоров департаментов.
Результатом этой работы явился высочайший указ от 14 апреля 1822 г., которым установлены основания для составления внутренних запасов и меры пособия в неурожайные годы. Новые правила, сроком введения которых в действие было назначено 1 июля 1822 года, различают два рода мер продовольствия народа во время неурожая: одни зависят от распорядка обыкновенных запасов, в каждой губернии содержимых, другие — от чрезвычайных пособий, когда обыкновенные запасы будут недостаточны. Местные запасы должны быть хлебные или денежные, по выбору особых губернских собраний, основанному на соображениях о количестве собственных хлебных произведений каждой губернии, положении ее относительно водяных и сухопутных сообщений и хлебной торговли, способах промышленности и удобности содержать хлебные магазины. Запасы натурой должны составлять по 2 четверти на ревизскую душу с ежегодным сбором до составления этого количества по 4 гарнца на душу, а денежные капиталы — равняться сумме, потребной на покупку хлеба в размере 1 четверти на ревизскую душу по средней за 5 лет местной цене, и составляться посредством ежегодного сбора по 25 коп. с души. Денежные капиталы, составляя общественную собственность и имея единственным своим назначением обеспечение Продовольствия, ни на какое другое употребление не должны быть обращаемы. Впредь до образования полного количества местных запасов в случае недостаточности их допускаются чрезвычайные пособия в виде ссуд от правительства. Помещичьим крестьянам такие ссуды разрешаются лишь в крайних случаях, когда самим помещиком не будет принято надлежащих мер и его имение будет взято в опеку. Заведование продовольственной частью в каждой губернии возлагается на комиссию Продовольствия из губернатора, вице-губернатора, губернского предводителя и двух уездных предводителей, непременного члена и управляющего удельной конторой. Комиссия наблюдает, чтобы ежегодное Продоаольствия губернии хлебом было обеспечено, собирает сведения об урожае и состоянии положенных запасов, определяет меры пособия из местных запасов или, в случаях чрезвычайных, ссудой от правительства. Ссуды из хлебных запасов разрешаются только селениям свободных хлебопашцев и казенным, в помещичьих же распоряжение по этому предмету зависит от помещиков, а в удельных — от удельных контор. Из денежных капиталов комиссия разрешает ссуды в пределах 25 тыс. руб., на отпуск же большей суммы испрашивается высочайшее разрешение. Пособие оказывается, смотря по обстоятельствам, или деньгами, или заготовленным комиссией хлебом. Ответственность за денежные ссуды лежит в казенных и удельных селениях на обществах, а в помещичьих они обеспечиваются залогом имения и в случае его недостаточности — надежным поручительством. При выдаче пособий из денежных капиталов должно быть наблюдаемо, чтобы «каждое состояние получало пособие из капитала, непосредственно оному принадлежащего». Правила 1822 г. были введены в действие во всей империи, кроме Бессарабии, Грузии, остзейских губерний и Сибири (положение о казенных хлебных магазинах в сибирских губерниях утверждено 22 июля 1822 г.); они не распространялись на колонии иностранцев, на магазины, «собственно по горной части существующие», и на города; в последних ранее учрежденные магазины продолжали существовать на прежнем основании, а в 1824 г. министерством внутренних дел изданы правила для городских магазинов, поставившие их в зависимость от комиссий народного Продовольствия, которые и разрешали с тех пор отпуск из них хлеба как городским, так и сельским жителям посредством ссуды или продажи. Из установленных законом 14 апреля 1822 г. способов обеспечения народного Продовольствия большинство губерний — 40 — отдало предпочтение хлебным запасам, только в 12 были учреждены денежные капиталы. Движение тех и других за первое десятилетие после издания правил выразилось в следующих цифрах:
| Года | Число магазинов | Хлебные запасы (в тысячах четвертей) | Денежные капиталы (в тысячах рублей) | |||
| Налицо | В ссудах | В недоимках | Поступило | В недоимках | ||
| 1823 | 29 568 | 5438 | 2570 | 344 | 1814 | 256 |
| 1824 | 32 560 | 5876 | 3237 | 516 | 3044 | 538 |
| 1825 | 32 124 | 6407 | 3341 | 656 | 4277 | 615 |
| 1826 | 33 025 | 7199 | 3228 | 693 | 5540 | 743 |
| 1827 | 34 512 | 7480 | 3590 | 829 | 7265 | 696 |
| 1828 | 33 405 | 7796 | 3042 | 867 | 8519 | 755 |
| 1829 | 36 149 | 8195 | 3199 | 915 | 9981 | 827 |
| 1830 | 33 000 | 8750 | 3417 | 1000 | 11 450 | 847 |
| 1831 | 32 398 | 7738 | 4471 | 1374 | 12 845 | 739 |
| 1832 | 33 311 | 1168 | 4602 | 1446 | 14 367 | 739 |
Собранные запасы, далеко не достигшие установленной нормы, оказались совершенно недостаточными при неурожае, постигшем в 1833 году многие губернии. Там, где были учреждены денежные запасы, собранные средства не составили и 1/3 сумм, потребовавшихся на оказание пособий, в губерниях же с натуральными запасами наличность последних не удовлетворила и половины всех требований. Правительству пришлось израсходовать на закупку хлеба и выдачу ссуд на Продовольствие около 30 миллионов рублей. Это вызвало пересмотр узаконений о Продовольствии народном.
2.4. Положение о запасах для пособия в продовольствии 1834 года
Высочайшим повелением 10 ноября 1833 г. учрежден особый комитет, которому поручено изыскать меры для приведения продовольственной части в более удовлетворительное и прочное положение. Комитет пришел к убеждению, что безуспешность применения правил 1822 г. обусловливалась недостаточным надзором за сельскими магазинами, неопределенностью постановлений, касающихся отчетности по их операциям, и недостаточностью правил об ответственности за упущения по их содержанию. По существу дела, комитет признал необходимым ввести во всех губерниях обе системы обеспечения Продовольствием, посредством денежных капиталов и хлебных запасов, так чтобы невыгоды одной покрывались преимуществами другой. Выработанный комитетом проект «Положения о запасах для пособия в Продовольствии», по рассмотрении в Государственном Совете, был высочайше утвержден 5 июля 1834 г.
Отличие нового продовольственного устава от прежнего заключается в том, что повсеместно вводятся и хлебные запасы — по 1,5 четверти (1 четверть озимого и 1/2 четверти ярового), и денежные — по 1 руб. 60 копеек ассигнациями на ревизскую душу. Первые служат для выдачи «частных» ссуд, когда лишь некоторые семейства или какие-либо селения постигнуты неурожаем или потерпели от других бедствий, последние — для ссуд «общих, чрезвычайных», в случае важного во всей губернии или в большей ее части неурожая и непомерного возвышения вследствие того цены на хлеб. Денежные капиталы составляют собственность не отдельных селений, как прежде, а всей губернии. В городах составляются денежные капиталы посредством сбора с мещан в течение 20 лет по 15 копеек с ревизской души. Помощь правительства на продовольствие устраняется, но взамен того устанавливается взаимопомощь уездов и губерний: с разрешения министра внутренних дел могут быть делаемы заимствования из запасов соседних волостей и уездов, а с высочайшего разрешения — и других губерний.