Заведование продовольственной частью оставлено за губернской комиссией народного Продовольствия в прежнем составе, с тем лишь различием, что вместо двух уездных предводителей в ней участвует один — того уезда, где губернский город. Комиссия имеет ежегодно два очередных заседания: одно для суждения об урожае истекшего лета и осенних всходах, другое — о весенних всходах и видах будущего урожая. В случае появления нужды комиссия обсуждает меры, которые должны быть приняты. Разрешение ссуд из хлебных магазинов зависит от сельских сходов государственных крестьян и от помещиков — в размере не свыше 1/4 наличных запасов, от комиссии — до половины и от министра внутренних дел — свыше этого количества. Денежными капиталами в пределах 35000 руб. ассигнациями распоряжается комиссия; до 60 тыс. сверх того может быть употреблено с разрешения министра, о разрешении же расходов на большую сумму представляется комитету министров. Ссуды выдаются на трехлетний срок. Возврат их обеспечивается в селениях свободных хлебопашцев — круговой порукой, а у помещичьих крестьян — имением, для которого выдается пособие, или другим того же владельца. Надзор за содержанием запасных магазинов в помещичьих имениях возложен на уездных предводителей и избираемых дворянством в помощь им попечителей, обязанных свидетельствовать магазины по крайней мере раз в год и представлять отчеты о их состоянии в губернскую комиссию; в казенных селениях за целостью магазинов наблюдают волостные правления и окружные управления, а в некоторых губерниях — полиция и казенные палаты. За самовольный разбор и выдачу хлеба из магазинов установлены строгие взыскания.
Целью установления продовольственных запасов было оказание лишь первоначальной помощи пострадавшим от неурожая. Устанавливая меры пособий при недородах хлеба, правительство, по свидетельству Государственного совета, никогда не имело в виду обеспечить, кроме посевов, и народное продовольствие до новой благополучной жатвы. Прямая цель учреждаемых правительством хлебных и денежных запасов состоит собственно во временном пособии. Эти запасы и при ограниченности своей признаются полезными в том отношении, что представляют некоторую преграду непомерному возвышению цен на хлеб, средство для посевов и возможность в самом начале бедствия устранить внезапность народного страха и помочь нуждающимся в прокормлении, пока не будут приняты правительством чрезвычайный меры. В таких чрезвычайных мерах неоднократно после издания Положения 1834 г. представлялась надобность, в 1844—47, 1852 и 1853 и последующих годах делались займы не только из капиталов других губерний, но и из сумм государственного казначейства, сохранной казны и приказов общественного призрения, вследствие чего некоторые западные губернии задолжали несколько миллионов другим губерниям.
Заботы о приведении в порядок хлебных магазинов в селениях и на этот раз не увенчались успехом. В 40-х годах неоднократно обнаруживалось, что по некоторым имениям магазины вовсе не устроены, а где они есть, не имеется узаконенной пропорции хлеба или они совсем пусты. Правительство настаивало на упорядочении дела, но безуспешно. По сведениям, собранным в 1861 году, оказалось, что правительственные распоряжения исполнялись не всегда и не везде с надлежащей точностью; в некоторых имениях магазинов никогда не строили и следующего с крестьян хлеба не собирали, в других — помещики собирали с крестьян деньги на устройство магазинов, но по назначению их не употребляли; иногда общественный хлеб засыпался в господские амбары и обращался в собственность помещика. Вообще в этом деле царил такой беспорядок, что, по свидетельству нижегородского губернатора, едва ли не большая часть помещиков и крестьян Нижегородской губернии подлежали бы суду, если принять в соображение растрату хлеба, какая оказалась в 1861 году и какая может обнаружиться впоследствии.
2.5. Положение об обеспечении Продовольствием государственных крестьян 1842 года
В дополнение и изменение Положения 1834 г. было издано несколько узаконений; из них заслуживает внимания высочайше утвержденное 16 марта 1842 г. Положение об обеспечении Продовольствия государственных крестьян, в основание которого предполагалось положить начало взаимного страхования, выразившееся, впрочем, только в установлении постоянного ежегодного денежного сбора: для составления капитала в размере 48 копеек на ревизскую душу крестьяне должны были платить по 6 коп. в год с души, а по достижении нормы — по 3 коп. Денежные сборы были обращены:
· 1) на составление общего Продовольственного капитала государственных крестьян, состоявшего в распоряжении министерства и шедшего на покупку хлеба в случае недостатка частных запасов, и
· 2) общих хлебных запасов посредством покупки хлеба в урожайные годы в губерниях хлебородных.
Для хранения общих запасов были учреждены в удобных местах центральные магазины. Пособия из центральных магазинов оказывают крестьянам в виде продажи хлеба по пониженной цене при дороговизне или в виде ссуд на продовольствие и посев. Другой особенностью положения 1842 г. было введение общественных запашек для наполнения магазинов, обязательное в селениях, состоящих на хозяйственном положении, и с согласия крестьян, состоящих на оброке. Несмотря на провозглашение начала страхования, помощь нуждающимся установлена была исключительно в виде ссуд, подлежащих возврату: министерство находило, что безвозвратные пособия составляют неблагоприятную сторону страхователей, а в некоторых случаях и корыстные расчеты. Изложенная организация привела к благоприятным результатам: с введения Положения по 1853 года приходилось неоднократно выдавать поселянам крупные пособия и каждый раз все их нужды удовлетворялись их собственными средствами, а вместе с тем капиталы и хлебные запасы постоянно возрастали.
В 1866 г., при передаче государственных крестьян в ведение общих учреждений, в казенных селениях состояло 39 453 магазина и разных складов, 9 центральных и 46 торговых; хлеба в них числилось 16 256 тыс. четвертей, в том числе более 5 млн четвертей в ссудах за крестьянами; продовольственного капитала, за израсходованием 1380 тыс. руб. на расходы по общему крестьянскому делу, состояло 7 996 754 руб., из них в ссуде 6 010 676 руб.
2.6. После крестьянской реформы 1861 года
Освобождение крестьян и последовавшее затем преобразование местного хозяйственно-распорядительного управления вызвали новые изменения в организации продовольственной части. С отменой крепостного права:
· с помещиков сложены все обязанности по продовольствию крестьян;
· устройство и поддержание сельских запасных магазинов отнесено к числу обязательных мирских повинностей;
· назначение ссуд из них предоставлено сельским сходам, а надзор за целостью общественного хлеба и правильным распоряжением им возложен на сельского старосту;
· существовавшие в некоторых местностях волостные магазины переданы в ведение волостных сходов.
24 ноября 1862 г. установлены правила выдачи ссуд из сельских магазинов, на основании которых отпуск хлеба производился действительно нуждающимся крестьянам: на посев — в количестве не более необходимого на засев обрабатываемой ими земли, на продовольствие — по мере действительной необходимости, не допуская ни в каком случае разделения хлебных запасов поголовно между всеми крестьянами. На выдачу ссуд составлялись приговоры. Наблюдение за точным исполнением правил возложено на волостные правления. Пособия из продовольственного капитала испрашивались при недостатке хлебных запасов по приговорам сельских обществ, представляемых через уездного предводителя в комиссии народного Продовольствия Ссуды из магазинов и капитала взыскивались с лиц, их получивших, при совершенной же несостоятельности заемщиков — с общества. Надзор за магазинами оставлен временно на уездных предводителях. Введение земских учреждений сопровождалось новыми изменениями в организации продовольственной части. Способы обеспечения народного продовольствия оставлены прежние — хлебные запасы и денежные капиталы, но безусловная обязательность первых отменена и сельским обществам предоставлено заменять их денежными; к продовольственным капиталам применена система, установленная Положением 1842 г. для обеспечения продовольствия государственных крестьян: из собранных на основании прежних законов сумм, образованы капиталы местные, губернские и центральный — общий по империи. Первые переданы в ведение земских учреждений, а последний поступил в распоряжение министерства внутренних дел. В отношении хлебных запасов роль земских учреждений первоначально была ограничена надзором за ненарушением установленных правил сельскими сходами, от которых зависели все непосредственные распоряжения по взносу, хранению и расходованию общественных запасов; впоследствии, по высочайшему повелению 7 декабря 1867 г., выдача ссуд поставлена в зависимость от разрешения земских управ: уездных — в размере половины запасов, и губернских — в большем количестве.
21 мая 1874 г. издан новый закон, изменивший порядок заведования сельскими запасными магазинами. На уездные земские управы возложена обязанность производить на местах, через своих членов, ревизии магазинов для выяснения, состоит ли в них надлежащее количество хлеба, хорошего ли он качества, а также вполне ли правильно и согласно с данным разрешением производились ссуды и своевременно ли они возвращаются. При разрешении ссуд распределение их между нуждающимися предоставлено управам, которые производят через своих членов или гласных, при участии сельского старосты и понятых, местное дознание о действительном положении нуждающихся; затем ссуда выдается только тем членам общества, которые при дознании признаны нуждающимися и внесены в составленный при этом акт. Поголовное разделение запаса строго воспрещается под ответственностью сельского начальства. Замена хлебных запасов денежными капиталами по закону 1874 г. разрешается губернскими управами при условии, чтобы взамен установленного количества хлеба были внесены деньги по высшей из годовых среднесложных справочных цен за предыдущие 10 лет и чтобы распродажа запасов разрешалась лишь в мере, соответствующей сделанным в действительности денежным взносам, а магазины передавались в распоряжение сельского схода после взноса всего общественного капитала. Обратная замена денежных капиталов хлебными запасами разрешается министром внутренних дел.