Новым Положением о земских учреждениях 12 июня 1890 года губернским земским собраниям предоставлено издавать обязательные постановления касательно хранения и расходования хлебных общественных запасов и заменяющих их общественных продовольственных капиталов, превращения хлебных запасов в денежные, устройства и содержания хлебных магазинов, о порядке засыпки в магазины хлеба и об отчетности по магазинам. Все эти меры не привели к существенному улучшению в деле устройства хлебных запасов. В губерниях, пострадавших от неурожая 1891 г., наличный хлеб не доходил до 25 % требуемой законом нормы, в некоторых губерниях (Казанской, Рязанской, Самарской и Уфимской) не превышал 15 %, а в Тульской и Олонецкой — 5 %.
| В губерниях с земскими учреждениями | В губерниях без земских учреждений | |||
| 1 января 1891 г. | 1 января 1893 г. | 1891 г. | 1893 г. | |
| Менее 10 % | 2 губ. | 10 губ. | — | — |
| От 10 до 25 % | 6 губ. | 4 губ. | — | 1 губ. |
| От 25 до 50 % | 17 губ. | 13 губ. | 1 губ. | 1 губ. |
| От 50 до 75 % | 7 губ. | 6 губ. | 1 губ. | 3 губ. |
| Более 75 % | 1 губ. | 1 губ. | 10 губ. | 7 губ. |
В одной земской губернии, Екатеринославской, к 1 января 1891 г. наличных запасов не было совсем. Таким образом, из 34 губерний с земскими учреждениями только в 8-ми к 1891 г. и в 7-ми к 1893 г. было налицо более половины положенных запасов; наоборот, из 12 губерний без земских учреждений большинство имело более 3/4 запасов, а одна, Могилевская, в 1891 г. имела даже более нормы. Замена хлебных запасов денежными капиталами встретила сочувствие со стороны земских учреждений многих губерний: губернские собрания тульское, рязанское, калужское и некоторые уездные собрания возбуждали даже ходатайства об обязательном применении этой меры ввиду преимуществ, которые представляют денежные запасы сравнительно с хлебными. Посредством предпринятой сельскими обществами замены хлебных запасов деньгами образовались значительные общественные капиталы, составившие по 45 губерниям Европейской России к 1 января 1893 г. 35 370 274 руб.; из них 16 920 675 руб., или 47,8 %, числилось налицо, остальное — в ссудах и недоимках. Из губерний с земскими учреждениями в двух — Олонецкой и Пензенской, а из губерний без земских учреждений в четырех — Архангельской, Виленской, Гродненской и Минской — общественных капиталов нет.
Высочайше утвержденным 25 апреля 1866 г. мнением Государственного совета определено из общей массы продовольственных капиталов ведомств внутренних дел, государственных имуществ и уделов отчислить: а) по 48 коп. серебром на каждую ревизскую душу всех вообще сословий, участвовавших в составлении капиталов, и образовать из этих отчислений губернские продовольственные капиталы по числу ревизских душ в каждой губернии с тем, чтобы капиталы эти не были обращаемы на какое-либо другое употребление, кроме заимообразных, в пределах той губернии, которой принадлежит капитал, пособий на обсеменение полей и П.; б) по 52 коп. на каждую ревизскую душу из тех сословий, которые подлежали рублевому денежному сбору (мещане и другого звания городские обыватели, а также поселенные в некоторых частных имениях крестьяне), составив из этих отчислений местные, подлежащих городских или сельских обществ, денежные средства, назначаемые исключительно на предметы П.
Остальные, как в наличности, так и в ссудах и недоимках, суммы продовольственных капиталов подлежали обращению в общий продовольственный капитал по империи (за исключением Закавказья и губерний, где сбор в продовольственный капитал не производится) для производства пособий на продовольствие в тех исключительных случаях, когда при сильных неурожаях существующие хлебные запасы и местные продовольственные капиталы в той или другой губернии будут оказываться недостаточными. В момент распределения продовольственных капиталов их оказалось налицо около 16 млн руб. Из этого количества отчислено: на образование губернских капиталов — 11 084 528 руб., сословных — 1 112 817 руб. С тех пор те и другие значительно возросли. К 1 января 1893 г. губернских капиталов числилось 24583131 руб. (налицо 7 768 878 руб., остальные в ссудах и недоимках) и сословных 2 413 143 руб. (налицо 1 969 925 руб.).
Общий по империи продовольственный капитал по правилам 6 марта 1867 г. относится к специальным средствам министерства внутренних дел, которое для производства из него расходов испрашивает по годовой смете кредит на сумму, какая будет представляться необходимой. Ссуды в пределах этого кредита на сроки от 2 до 3 лет назначаются министерством по представлениям губернаторов, основанным на постановлениях губернских земских управ или продовольственных комиссий в размере не свыше 50 тыс. руб. на одну губернию; на отпуск большей суммы испрашивается высочайшее разрешение через комитет министров. Разрешенные к выдаче суммы зачисляются беспроцентным на 3 года долгом на местной губернской земской управе, а где земские учреждения не введены — на подлежащих сельских и городских обществах. Выдачей ссуд нуждающимся и возвратом их к назначенному сроку распоряжаются губернские управы, а где их нет — комиссии народного продовольствия или губернаторы. По ссудам, не уплаченным в срок, взимается с недоимщиков по ¼% в месяц. Недоимки могут быть признаны безнадежными лишь в тех случаях, когда при несостоятельности лиц, с которых они подлежат взысканию, поступление их не обеспечивается круговой порукой. В 1886 г. (выс. утв. 23 мая полож. комит. мин.) разъяснено, что ответственность за исправный возврат правительству ссуд, выдаваемых из общего продовольственного капитала губернским земским учреждениям, лежит на сих последних с тем, что от них при содействии губернского начальства зависит принимать в установленном порядке меры к возмещению упомянутых ссуд лицами, воспользовавшимися ими от земств. Сумма, подлежавшая обращению в общий капитал, равнялась 14 1/2 млн, но большая часть ее заключалась в ссудах и недоимках, по поступлении которых капитал постепенно возрастал. Средний за 1868—1892 гг. годовой расход из капитала достигал 2 млн руб., не считая таких исключительных неурожаев, как бывшие в 1891 и 1892 году. Наличность капитала за все время его существования составляла к 1 января (в тысячах руб.):
| 1868 | 1869 | 1870 | 1871 | 1872 | 1873 | 1874 | 1875 | 1876 | 1877 | 1878 | 1879 | 1880 |
| 885 | 1472 | 2072 | 2680 | 4373 | 4212 | 4579 | 3940 | 5138 | 6403 | 7204 | 6827 | 7365 |
| 1881 | 1882 | 1883 | 1884 | 1885 | 1886 | 1887 | 1888 | 1889 | 1890 | 1891 | 1892 | 1893 |
| 1147 | 1229 | 5512 | 6407 | 8543 | 7998 | 8370 | 8611 | 10 454 | 10 868 | 11 601 | 363 | 215 |
Общая сумма капитала с долгами и недоимками превышает 20 млн руб.
Если сложить приведенные суммы продовольственных капиталов, то окажется, что они все — сельские, сословные, губернские — по 46 губерниям вместе с общим по империи составляют, по счетам, 82 366 тыс. руб.; между тем, по случаю неурожая 1891 г. ассигновано по 20 губерниям из общего продовольственного капитала и из казны 128 559 тыс., из общественных и губернских — до 7 млн, выдано в ссуду переселенцам и киргизам 1 5 32 тыс. руб., израсходовано на устройство общественных работ свыше 10 млн и из сумм особого комитета ассигновано около 10 млн, всего более 150 млн руб. Очевидно, что при серьезном бедствии существующие продовольственные средства оказываются совершенно недостаточными, но и при неурожаях, постигающих отдельные губернии, последние не могут обходиться собственными средствами и обращаются за помощью к правительству. Вследствие этого неоднократно возникал вопрос об усилении местных продовольственных запасов по инициативе самих земских учреждений, а в 1880 и 1881 гг. — по предложению министерства внутренних дел. Временные правила для земских учреждений 1864 г. — предоставляют земским собраниям устанавливать особые сборы со всех предметов обложения для усиления продовольственного капитала. Этим правом воспользовались лишь немногие земства, преимущественно уездные. Когда министерство внутренних дел обратило внимание земских собраний на эту меру, некоторые приступили к образованию капиталов; другие, не возражая против целесообразности сборов, воздержались от их установления ввиду обременения плательщиков, особенно крестьян, усиленным обложением земель, на которые преимущественно падает всякое увеличение земских сборов; третьи обусловливали применение этой меры привлечением к обложению торговых документов на общем основании. Против предположений об установлении дополнительных земских сборов на П. в земских собраниях нередко приводилось соображение, что при сословном характере существующей продовольственной системы представлялось бы несправедливым привлекать к обложению классы, не имеющие права на пользование пособиями. С другой стороны, раздавались голоса и в пользу образования земских, то есть всесословных капиталов. В настоящее время ссуды на посев и П. могут быть выдаваемы исключительно членам сельских обществ по приговорам и за круговой порукой последних; между тем среди сельского населения существует многочисленный класс лиц, занимающихся земледелием на собственных или арендуемых землях и не входящих в состав сельских обществ. В 50 губерниях Европейской России численность этого класса, имеющего в своей среде представителей разных сословий — мелкопоместных дворян, панцирных бояр, мещан, казаков и т. д., — достигает 4 млн, составляя в общем 1/15 крестьянского населения и в некоторых губерниях представляет крупные цифры: в Волынской 471 тыс., Ковенской 356 тыс., Воронежской 284 тыс., Тамбовской 268 тыс. и т. д. Весь этот класс не имеет прав на продовольственную помощь, а так как положение его ничем не отличается от крестьянского, то земства или допускали отступление от закона, разрешая таким лицам ссуды наравне с крестьянами, или возбуждали ходатайства об оказании им помощи. Практика земских учреждений обнаружила многие другие недостатки действующей системы и вызвала ряд ходатайств об ее изменении. Наконец, неурожай 1891 г. убедил правительство в настоятельной необходимости коренного пересмотра продовольственного устава. С этой целью были образованы в губерниях, пострадавших от неурожая, особые совещания под председательством губернаторов, которые, однако, не представили проектов коренного преобразования системы и ограничились указаниями на необходимость частных изменений.