Для науки финансового права всегда являлись актуальными проблемы государственных расходов» Сегодня актуальность этих вопросов еще более возрастает в связи с переходом федерального бюджета на казначейскую систему исполнения. Кроме того, правовой институт Государственных расходов сегодня существенно расширился за счет включения в него норм, регулирующих финансирование в системе государственных внебюджетных фондов денежных средств. К сожалению, пока исследование этих норм не проводилось в науке ни на уровне учебников, ни на уровне научных статей и монографий.
Безусловного внимания со стороны науки финансового права заслуживает сегодня банковская деятельность, расчеты, денежное обращение и валютное регулирование. Более продвинутыми с точки зрения финансово-правовой науки являются сегодня банковская деятельность. В этой области существует уже ряд исследований. Значительно хуже обстоят дела с финансово-правовым исследованием расчетов, денежного обращения и валютного регулирования. Эти вопросы еще ждут научной разработки финансово-правовой наукой.
ГЛАВА 2. ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ФИНАНСОВОГО ПРАВА В РОССИИ В ОТДЕЛЬНЫЕ ПЕРИОДЫ XX ВЕКА
§ 1. Финансовое право России в период создания основ советского права
Советскому государству досталось нелегкое наследство. Дефицит государственного бюджета царской России на 1917 г. достигал 25,6 млрд. руб. Для сравнения скажем в 1913 г. весь национальный доход оценивался примерно в 13 млрд. руб. Государственный долг достигал 60 млрд. руб., в том числе зарубежным странам — 16 млрд. руб. Одной только Франции мы были должны 7 млрд. золотых франков. Реальная покупательная способность рубля накануне Октября составляла 5,5% от довоенного.
Оставив на будущее ликвидацию товарно-денежных отношений, в том числе и финансов, как мыслилось в марксизме, советское государство вынуждено было считаться со сложившимися реалиями. Прежде всего нужно было отыскать источники доходов, чтобы покрыть хотя бы самые неотложные расходы. Решено было пойти по известному пути — взиманию существующих налогов.
Еще накануне Октября В.И. Ленин писал о необходимости введения справедливого налога на капиталистов, который, по его мнению, даже мог заменить их экспроприацию. Однако, придя к власти, большевики не стали ломать сразу старую налоговую систему. Больше того, уже 5 ноября 1917 г. в специальном обращении к населению председатель Совнаркома писал, что никаких новых налогов пока что вводиться не будет. А 24 ноября был издан декрет о неукоснительной уплате налогов, установленных царским и Временным правительствами. Правда, вскоре в дело взимания налогов были внесены классовые коррективы. Наряду с облегчением налогового бремени для малоимущих предусматривалось, что налог на прибыль может достигать 95%. Понятно, что такая ставка налога по существу была направлена на финансовое удушение частного предпринимательства.
В старую налоговую систему были внесены лишь небольшие изменения. Так, 17 июня 1918 г. были отменены два малозначительных налога: на лиц, освобожденных от воинской повинности, и налог взамен исполнения воинской повинности натурою. В апреле 1918 г. была несколько изменена система акцизов на табачные изделия, спирт, вино и пр.
Местные Советы, которым постоянно не хватало денег, придумали свой источник: они стали налагать единовременную контрибуцию на буржуазию. Нарком финансов Р. Менжинский направил циркуляр, запрещающий такие действия. Однако ВЦИК распорядился считать директиву Менжинского лишь рекомендацией. Показательно, что к аналогичным мерам прибегали и белогвардейцы, и тоже по классовому принципу. А.И. Деникин свидетельствовал, что на населенные пункты, не поддержавшие белую армию или, тем более, оказавшие ей сопротивление, налагалась денежная контрибуция «смотря по вине».
Доходы советской казны пополнились и национализацией частных банков, объединенных в единый государственный банк. При этом была проведена ревизия частных сейфов. Многие граждане хранили свои ценности не дома, а в банках, арендуя для этого индивидуальные сейфы. По декрету полагалось изъять из этих сейфов драгоценные металлы в слитках, иностранную валюту, часть драгоценностей. При этом украшения, даже драгоценные, возвращались их собственникам. Процедура эта растянулась на несколько месяцев. Только в Москве было вскрыто 22 тыс. сейфов. Правда, обнаружилось, что большая часть ценностей была изъята их владельцами еще до Октября.
Принимались меры по экономии государственных средств. Важнейшей из них явился отказ от уплаты долгов, сделанных царским и Временным правительствами, а значит, и от постоянной уплаты процентов по ним. Специальный декрет об этом был издан в январе 1918 г. Он же предусматривал для малоимущих держателей облигаций государственных займов внутри страны обмен их на облигации нового займа.
Большая экономия была проведена за счет резкого сокращения расходов на содержание государственного аппарата. Сокращалось как общее количество служащих, так и жалование им.
Изменились и расходные статьи бюджета. Национализация промышленности привела к тому, что на государство легла обязанность по финансированию предприятий. Резко выросли государственные расходы на просвещение и здравоохранение, которые в дореволюционном бюджете составляли ничтожную долю.
До лета 1918г. финансирование со стороны государства осуществлялось без плана, хаотично, по мере возникновения сиюминутных потребностей и возможностей. Конституция 1918 г. предусмотрела в специальной главе порядок составления и реализации государственного бюджета. Налоги подразделялись на общегосударственные и местные, устанавливались сроки, на которые должен был формироваться бюджет — полгода или год. Первый советский бюджет на шесть месяцев был утвержден задним числом в июле 1918 г.
2 мая 1918 г. СНК принял декрет о единстве кассы, в котором предусматривалось, что все платежи теперь должны осуществляться только через казначейство и Народный банк, созданный еще в декабре 1917 г. за счет объединения Государственного банка с национализированными частными банками.
§ 2. Финансовое право в период гражданской войны и интервенции (1918 – 1920 годы)
На этой отрасли права, естественно, отразилась политика военного коммунизма. Постепенный отказ от рыночных отношений делал по существу бессмысленной и ненужной финансовую систему, что привело в конце концов к ее практическому развалу. Но судя по всему руководители государства не очень горевали по ней, веря, что путь к социализму как раз и состоит в том, чтобы постепенно перейти к непосредственному продуктообмену, исключающему необходимость денег и вообще финансовой системы.
В соответствии с Конституцией в 1918 и 1919 гг. принимались полугодовые бюджеты. Правда, утверждали их с опозданием уже в ходе исполнения, даже ближе к концу бюджетного периода. Что же касается 1920 г., то бюджет на этот год вообще не принимался. Вместо него были приняты «временные расходные расписания». Неоднократно выделялись и сверхсметные ассигнования на различные нужды. В частности, при создании новых независимых республик, в первой половине 1919 г. на их нужды направляли достаточно крупные суммы. Во втором полугодии бюджеты западных республик были просто включены в бюджет РСФСР.
Поначалу сохраняется прежняя налоговая система. Даже в декабре 1918 г., когда уже были запрещены ссылки на «законы свергнутых правительств», в финансовом законодательстве их еще можно было найти.
В конце 1918 г. делается попытка установления единовременных чрезвычайных налогов, в том числе 10-миллиардного всероссийского. Однако, не только чрезвычайные, но и обычные налоги собирать становится все труднее. Идущая национализация промышленности, ликвидация частной торговли практически исключают возможность взыскания налогов с буржуазии. Государственные предприятия, лишенные хозяйственной самостоятельности, тоже исключаются из налогообложения, с них просто нечего брать. Доходы населения (зарплата и пр.) натурализуются и поэтому уже не могут облагаться налогом. Тем не менее в той мере и в то время, пока налоги еще существуют, применяется классовый принцип обложения: усиленное взимание с имущих слоев, умеренное со средних и полное освобождение малоимущих. Впрочем, средние слои, например середняк в деревне, вообще уклоняются от налогов, и государству приходится примириться с этим фактом.
Отменяются таможенные сборы, а в феврале 1920 г. и косвенные налоги, которые большевики всегда считали несправедливыми.
Оскудение источников доходов не может не отразиться на денежной системе. Всевозрастающий дефицит бюджета приводит к традиционному средству борьбы с ним — увеличению ничем не обеспеченной денежной эмиссии. Дело усугубляется тем, что золотой запас дореволюционной России попал в руки белых, Колчака и был использован на нужды колчаковской армии, а также просто растащен. Если вначале еще принимаются специальные решения о дополнительной денежной эмиссии с определением ее сумм, то уже летом 1919 г. начинают печатать деньги без всякого ограничения. В результате с июля 1919 г. по июль 1921 г. денежная масса выросла в 54 раза, а ценность рубля упала в 800 раз. Было разрешено печатать деньги также в Туркестанской республике, но в конце 1920 г. право эмиссии у Ташкента было отобрано, а туркестанские деньги обменяны на общероссийские из расчета 10 за 1 рубль.
В поисках денег государство пытается пополнить казну за счет продажи культурных ценностей, антикварных изделий, попавших теми или иными путями в государственные руки.