В-четвертых, одним из самых политических документов является бюджет. В свою очередь, главной политической задачей, стоящей перед государственными чиновниками, является определение бюджетных статей, поскольку объем фондов, выделенных тому или иному управленческому ведомству, служит показателем его политического веса и важности по сравнению с другими элементами системы государственного управления.
В-пятых, в ходе реформы, связанной с заменой административного управления на бюджетное, административная система сопротивлялась внедрению рыночных элементов. Это сопровождалось усилением контроля и увеличением численности контролирующих органов, что свидетельствует о рассогласовании формальных и неформальных норм, регулирующих этот процесс, и нарастающем сопротивлении политико-административной элиты натиску финансово-экономической. Таким образом, внедрение рыночных отношений ведет к перераспределению власти в пользу финансово-экономической элиты. В целом, внедрение рыночных отношений идет как саморазвивающийся процесс, который с течением времени нарастает и все менее поддается контролю.
В-шестых, децентрализация политико-административного управления происходит на уровне оперативного руководства. На уровне стратегического руководства усиливается централизация.
В-седьмых, проведение политического курса в государственных организациях требует известной гибкости и в определенной степени неофициальных отношений, что весьма трудно соблюсти в условиях контрактной системы. Налицо противоречие между изменчивостью политического процесса в силу того, что он представляет собой равнодействующую влияния различных политических сил, и однозначностью и жесткостью договоров подряда. Контракты слабо совместимы с нечеткостью и переменчивостью политического процесса. Развиваясь, контрактная система все больше начинает напоминать традиционную организацию с ее неполными и поддающимися манипулированию трудовыми соглашениями. Возросшая формализация повлекла за собой увеличение расходов, усложнение организационной структуры и потребовала большей административной работы.
Невозможно в широких масштабах внедрить рыночную модель поведения в нерыночный по базисному типу своей деятельности государственный аппарат. Одной из причин этого является специфика организации и функционирования государственных учреждений, где "рынок" проявляет себя иначе, чем в экономической сфере. Во-первых, зачастую государственное учреждение сохраняет монополию, и рыночные механизмы не действуют. Во-вторых, негосударственный орган, уполномоченный предоставлять государственные услуги, слабо подотчетен потребителю. В-третьих, в условиях выбора услуг, предоставляемых государством и негосударственными организациями, потребитель ориентируется не на себестоимость, а на качество услуг. В-четвертых, многие чиновники в силу специфики своих функциональных обязанностей, не несут непосредственной ответственности перед потребителем.
В результате этого, интересы потребителей, объявленные конечной целью, пока таковой не стали.
Идея реформы, направленная на разделение стратегических и оперативных функций и должностей, представляет собой попытку механического разделения политической и административной составляющих единого политико-административного процесса. Эта идея нерентабельна из-за высокой цены контроля при дистантном управлении. Кроме того, министерства и ведомства, увязывающие политические и исполнительские функции, более эффективны, чем вариант, реализуемый в Великобритании.
Реформы, прошедшие в Великобритании и США в 80-х - 90-х годах обнажили кажущуюся непримиримой дихотомию, которая всегда латентно присутствовала в современных системах государственного управления. А именно: согласовать требования законности и результата, основных конституционных прав и эффективности управления чрезвычайно трудно и возможно лишь путем таких политических компромиссов, которые, в конечном счете, ведут к ущемлению обоих принципов. В результате размываются ценностные основы госсектора, его моральные императивы, а наряду с этим подрывается вера общества в контролируемость, подотчетность государственных чиновников, в их нравственную чистоту и "прозрачность" их действий.
При нехватке или отсутствии общественного доверия уменьшается (или вообще исчезает) возможность создания учреждений, действующих на неформальной, неиерархичной, саморегулируемой основе, которые становятся дополнением официальных правительственных учреждений по урегулированию отношений внутри общества с высоким уровнем социального доверия.
Особое внимание вопросу общественного доверия уделяется сторонниками теории политических сетей, поскольку последние представляют собой набор относительно стабильных взаимоотношений неиерархичных и взаимозависимых участников сети, преследующих общие политические интересы и использующих кооперативные способы деятельности.
Контроль за бюрократией - неотложная, но далеко не простая задача. Неотложная, ибо при демократии бесконтрольная власть разъедает основные нормы политической системы с непредсказуемыми политическими последствиями. Не простая, так как, во-первых, рыночные механизмы поощрения и наказания в полном объеме неприменимы к регулированию всей государственной службы, а со многих точек зрения и нежелательны; во-вторых, не существует того комплексного, универсального контрольного механизма, который охватывал бы все стороны процесса принятия управленческих решений.
В коммерческих сферах из-за суровых условий конкурентной борьбы любая идея, сулящая значительные прибыли, мгновенно запускается в производство, но риск за неудачу несет конкретный человек или определенный круг лиц, которые являются инициаторами данной идеи. Госслужба не может позволить себе роскошь спешки. Принятие любой новой идеи проходит через множество уровней, на которых рассматривается ее целесообразность, практичность, эффективность, стоимость и т.д. Риск неоправданного решения может обернуться гораздо более серьезными последствиями для граждан, ради которых существует госслужба.
Акцентируя внимание на проблемах реформирования госслужбы США, следует отметить, что:
а) юридические принципы перестройки приходит в острое противоречие с положениями законов о государственной гражданской службе и многочисленными инструкциями, а также с функциями надзора и руководства со стороны Конгресса США;
б) возрастание роли политических назначенцев входит в противоречие с требованиями к ним и фактическими способностями реальных лиц, которые не удовлетворяют предъявляемым критериям;
в) роль политической сферы в выполнении реформ ограничена сроками пребывания политиков на руководящих постах;
г) увеличение количества политических назначенцев сопровождается снижением качества отбора;
д) на низовых уровнях обостряется проблема протекционизма и "потолстение" правительства;
е) увеличение роли аппарата президента в деле реформирования госслужбы и контроля за чиновниками обостряет вопрос о равновесии между президентом и Конгрессом по отношению к чиновничеству.
Пока неясно, приведет ли реформирование госслужбы в США к чему-то действительно новому или просто станет в ряд многих реформ, направленных лишь на обновление фасада.
Что касается Великобритании, то ее политически нейтральная госслужба исчезает в ходе превращения в "единую, но не единственную". Идет отказ от единообразия шкалы зарплаты, разрядности, системы аттестации (под предлогом неэффективности управления); отказ от концепции "карьеры", т.е. профессиональной и постоянной работы в единой госслужбе (под предлогом не имеющей значения для большинства госслужащих); отказ от обязательного централизованного подбора кадров. Превращение устоявшейся административной системы из иерархической в более сложную по структуре и полурыночную по принципам функционирования, в частности, из-за упразднения прежней единой тарифной сетки и пенсионной схемы, нанесло ущерб репутации государства как идеального работодателя и, тем самым, репутации государства вообще.
К основным проблемам, нерешенным в полном объеме в ходе проводимых в Великобритании и США реформ можно отнести следующие:
обеспечение централизованного политического руководства проведением реформ; создание единой команды реформаторов и органов управления реформированием;
проведение серьезной подготовительной работы в предреформенный период и достижение по этому вопросу общественного консенсуса;
достижение совместимости рыночных и демократических механизмов в государственном управлении и обеспечение ответственности и подотчетности государства его гражданам, а также участия граждан в процессе выработки и осуществления политики;
обеспечение открытости госслужбы и ее профессионализма, в том числе профессионализма политических назначенцев.
Выбор модели реформирования госслужбы непосредственно связан с выбором модели государства, в которой зафиксированы базовые принципы отношений между государством, обществом и рынком. Не существует никаких исторических доказательств того, что рынок во всех ситуациях эффективнее государства. Более того, именно существование государства является непременным условием создания и функционирования цивилизованной рыночной экономики. В этой связи необходимо отметить, что для России возможности реформирования, базирующегося только на рыночных основаниях, ограничены, впрочем, как и для других стран.