Описанная система кормлений могла не расходиться далеко с насущными интересами общества и государства только в удельное время, когда размеры княжеств не были значительными, когда вся судебно-административная деятельность местных правителей совершалась на виду у центральной власти, когда крепка была старина и пошлина, и для населения всегда была возможность бороться с злоупотреблениями администрации подачей жалоб князю или уходом в другие княжества. Не то стало с объединением Великой Руси вокруг Москвы, с образованием огромного государства.
По народной пословице, до Бога стало высоко, а до царя далеко, и система кормлений, перестав справляться со своими общественными задачами, быстро стала вырождаться в систему административного произвола и злоупотреблений. Московское правительство стало принимать против этого свои меры, и таким образом, государственно-общественная точка зрения в организации местного управления стала все более и более выдвигаться на первый план.
Таксация кормов и установление порядка суда и управления в областях.
Дело началось с того, что правительство стало таксировать корма наместников и волостелей, определять размеры судебных и других пошлин и определять порядок судопроизводства. С этой целью, не ограничиваясь обычными наказными списками наместникам и волостелям, оно стало издавать уставные грамоты для отдельных областей и уездов; позже стали вестись особые книги кормам в приказах. Кормления поделены были на две категории — с боярским судом и без боярского суда.
Наместники и волостели с боярским судом имели право решать дела об укреплении в холопство и о выдаче отпускных грамот, а также важные уголовные дела — о татях, душегубцах и всяких лихих людях — без доклада в Москву тем боярам, которым приказаны были эти дела, т. е. начальникам приказов Холопьего суда и Разбойного, а наместники и волостели без боярского суда не имели этого права.
В конце XV века, в 1497 году, издан был общий Судебник для всего государства, исправленный и дополненный затем в 1550 году. Судебник более подробно и тщательно определял порядок судопроизводства и размеры судебных пошлин, чем уставная грамота.
Но всего этого оказалось недостаточно. Наместники и волостели, как кормленщики, больше всего заботившиеся о сборе своих доходов и потому заинтересованные в умножение преступлений, не проявляли должной инициативы и энергии в ограждении обществ от разбойников, воров и всяких лихих людей. В Москву со всех сторон стали приходить жалобы местных обществ на нерадение и попустительство властей с просьбами о разрешении «самим меж себя обыскивати и имати разбойников и лихих людей». Правительство вняло этим жалобам, и уже в малолетство Ивана Грозного стали по всем городам большим, по пригородам и волостям выдаваться грамоты, коими предоставлялось «лихих людей обыскивати самым крестьяном меж себя по крестному целованью и их казнити смертной казнью, не водя к наместникам и их тиунам». Для этого общественного самосуда первоначально не было создано особых учреждений: дело должны были взять в свои руки наличные выборные власти, т. е. старосты, сотские, целовальники и т. д. Но затем, в начале 50-х годов, созданы были особые выборные власти для истребления воров и разбойников. Все землевладельцы уезда — князья, дворяне и дети боярские, духовные лица и крестьяне — должны были съезжаться вместе и выбирать особого губного старосту из местных дворян и детей боярских, а также губного дьяка; сотские люди, т. е. крестьяне, должны были со своей стороны набрать в помощь им губных целовальников. В тех случаях, когда выбор губного старосты не мог состояться по каким-либо причинам, его назначало само правительство. Все эти люди, составлявшие так называемую губную избу, и должны были разыскивать разбойников и профессиональных воров, судить их и казнить. В частных вотчинах избрание губных властей предоставлялось обыкновенно владельцу, причем старостой мог быть кто-либо из людей, служащих частному вотчиннику, его приказчик. Губные власти подчинены были разбойному приказу, который утверждал их в должности, давал им инструкции и контролировал их деятельность. Так народились в областях учреждения, которые можно назвать государственными в собственном смысле, которые преследовали исключительно интересы общества, а не отдельных лиц.
Земские учреждения Ивана Грозного.
Губные учреждения были коррективом, который по требованиям жизни был внесен в систему кормлений. Несоответствие этой системы новой политической организации общества давало чувствовать себя все более и более и привело, наконец, к дальнейшему ограничению этой системы. В 1555 году царь издал указ, в котором заявлял: «наперед сего жаловали есми бояр своих... городы и волости давали им в кормленье, — и нам от крестьян челобитья великия и докука была беспрестанная, что наместники и волостели чинят им продажи и убытки великия. И мы, жалуючи крестьянство... наместников, и волостелей и праветчиков от городов и от волостей оставили; ...велели есми во всех городах и волостях учинити старост излюбленных, кому меж крестьян управа чинити». Этой мере предшествовали частные пожалования земского суда отдельным обществам. Земский суд составляли: излюбленные головы или старосты, избранные тяглыми людьми, т. е. посадскими и крестьянами, земские дьяки и лучшие люди (целовальники в различном числе — от 10 до 2, называвшиеся также и земскими судьями). Юрисдикция их простиралась только на тяглое население, которое подсудно было наместникам и волостелям. Военно-служилые землевладельцы, из которых многие имели жалованные несудимые грамоты, освобождавшие их от суда наместников и волостелей, должны были судиться в судных приказах в центре государства. Для полицейских надобностей земские власти должны были пользоваться прежними выборными каждой общины — сотскими, пятидесятскими, десятскими и т. д. Избрание совершалось обыкновенно на неопределенный срок, иногда на год. Но население всегда могло переменить выборных. Компетенция земских властей простиралась на все отрасли управления (кроме военной); в области судопроизводства выборные земские старосты и целовальники заведовали раскладкой и сбором податей, подвергаясь имущественной ответственности за недобор; распоряжались отправлением повинностей, мирскими выборами и пр.; им предоставлялось окончательное решение даже дел, ведущих к смертной казни. В данном случае земские учреждения должны были столкнуться с деятельностью губных. Это столкновение разрешалось или тем, что земским властям предписывалось судить вместе с губными, или тем, что им запрещалось судить губные дела, или, наконец, тем, что губные учреждения упразднялись в тех округах, где были введены земские учреждения. Вводя земские учреждения, правительство не отменило наместничьих и волостельских поборов с населения, но переложило их на оброк и приказало доставлять этот оброк в Москву в чети и другие приказы, на которые возложен был контроль и надзор за деятельностью земских учреждений, а также и высший суд по переносу от земского суда. И в данном случае правительство только обобщало то, что прежде практиковалось в отдельных случаях. Тяглое население отдельных общин и при существовании кормлений иногда откупалось от них по договору с кормленщиком. Теперь на оброк переводились все тяглые общины, где вводилось земское самоуправление. А вводилось оно главным образом там, где были черные и дворцовые волости. В уездах, где преобладало служилое землевладение, наместничье управление непосредственно перешло в воеводское. Осуществление этой реформы, несомненно, стояло в связи с некоторыми успехами народного хозяйства в первой половине XVI века, с накоплением у населения денежных капиталов. Помимо общей мировой причины — прилива благородных металлов в Европу из Америки, была и частная местная причина этого факта. Русь свергла татарское иго, и прекратился отлив денег из страны на восток. Население получило возможность удовлетворять деньгами не только ордынские запросы, но и свои обязанности в отношении к туземной власти.